经济转型，是当今中国最重大的核心难题之一。
加快经济发展方式转变，实现经济持续稳定又好又快的发展，关于经济转型的此类主流话语，每一位执政理财者几乎都能朗朗上口。
但如何从实际出发具体运作呢？地方尤其地市这一级如何找到财政作用经济科学发展的解决方案呢？
这的确是一个“待解的难题”。目前地方政府依然难以摆脱传统的两大发展路径依赖：招商引资和公共投资。
其实，政府以有形之手作用经济，主要有三大政策手段：产业政策、货币政策和财政政策。前两者，都在中央政府手中，而地方政府，唯一可利用的只有财政手段。
在公共财政首重民生的理念下，在大多数中西部地方财政仅能“保吃饭”的情况下，地方财政想作用经济，进而发现并实施经济科学发展的解决方案，不仅“师出无名”，更是“粮草不济”。
为此，
上篇 作用企业的解决方案
当前，全国各地政府最重视的要务之一，要数招商引资做大GDP了。我们看到，政府为吸引扶持企业，大都给予一系列的政策红利，比如“零地价”，税收减免等等。但政府如何真正有效的作用于企业，还远未破题。
而地方财政，为了实践政府扶持企业之责，多数仍习惯于传统的“两板斧”：十分有限的可怜的专项资金，以及沿用多年的贷款贴息。
作用企业发展的解决方案，焦作财政找到了吗？
解决链条之一：资产通良
实践作答。
焦作给我们的第一个惊喜是：救企与救金融生态。
2005年，正是全国各地国企改制的攻坚期。我们依然对企业破产的印象深刻，对工人上访的景象历历在目。
焦作同样遭遇三难：企业有一大堆不良资产，怎么办？不解决不良资产，企业改制和人员安置工作怎么落实？更深层次的难题是，企业整体层面上在银行里都有不良债务，当地的金融生态怎么挽救？
政策性的“通良公司”登场。这一有着特殊寓意的公司从焦作财政发端，以市场化的独特方式，解决政府棘手的企业不良资产难题。其中的“奥妙”，至今不为人所知。记者为此专访了焦作通良资产经营有限公司董事长黄志明。
《新理财》：你们当时是怎么想到成立“通良公司”的？
黄志明：这是申局长（焦作市财政局党组书记、局长申相臣，编者注）提议并多次论证后，报经市委市政府批准成立的。当时，他是财政局副局长、国资办主任。他首先提出要紧紧抓住国家资产管理公司集中处置不良资产的有力时机，从焦作实际出发，用市场化的手段解决企业不良资产，通过“抱团打捆、缩水回购”等有效手段，让这些资产由不良变为优良。于是，我们市2005年成立了通良公司。一般财政扶持企业是在资金等方面进行投入，我们主要是化解企业的债务风险，盘活资产存量，甩掉债务包袱，让有成长性的企业焕发生机轻装上阵，重点从这个角度来扶持企业。
《新理财》：当时焦作的企业面临什么样的状况？
黄志明：企业改制正进入攻坚阶段，当时市属22家特困企业要改制脱困，涉及最大的问题是企业的债务如何解决、企业的职工如何安置，企业如何转型升级适应市场。对地方政府来说，是最关心的首要问题是化解债务，如果这个问题解决不好，企业就不能达到改制脱困的目的。所以我们通良公司把这些不良资产通过“抱团打包、缩水回购”的模式购买过来，然后通过多种办法变通盘活，让“死资产”变成“活资产”，在产权市场公开竞价变现，实现它的市场价值。这部分钱用于企业改制和职工安置，也让企业甩掉了包袱。另外，当时各个改制企业在融资方面都遇到了很大的难题。由于企业的债务包袱比较大，甚至有好多企业都资不抵债了，银行信用就更不要说了，想从银行再进行融资非常困难。我们通良公司通过盘活不良资产和不良债权，不仅挽救了企业，也挽救了焦作的金融生态。
《新理财》：您刚才提到的“抱团打包、缩水回购”的模式怎么运行的？
黄志明：我们主动找资产管理公司协商洽谈，把焦作境内企业不良资产债务调查摸底后，用这种方式从资产管理公司以8000万元购买了近14亿元的不良资产包。当时国内四大资产管理公司在焦作市的不良债权总共有十二个资产包，其中信达资产管理公司有近14亿元的不良债权，通良公司用8000万将这约14亿的不良资产包购买下来，涉及到焦作市五十多家企业的不良债权。
《新理财》：十四个亿的资产你八千万就买到了，理论上会不会涉及到国资流失？
黄志明：不会。四大资产管理公司属于国资，通良公司也属于国资，都是我国的国有资产。过去我市许多国有资产都无偿划拨给省和国家了，现在无非是从国家通过市场流动到地方了。另外，回购不良资产也不存在私下操作、暗箱交易的问题，我们双方都签定了市场化的转让协议，并在报纸上进行了公告，所以公对公公平交易的市场行为不存在资产流失的问题。
其实，这14亿的不良债权，如果资产管理公司自己去找企业讨债，可能五千万也要不回来。
《新理财》：八千万回购资金是怎么来的？
黄志明：通良公司注册成立后，政府只给了20万元作为工作启动经费。申局长当时在政府常务会上汇报说，通良公司要科学定位，市场运作，保本微利。时任焦作市市长毛超峰说，你们能保住本就不错了，不强求赚钱微利。政府财政很支持我们盘活不良资产，想办法为我们筹资 6000万元，我们又通过融资解决了回购资金缺口问题。不到一年，我们就用资产处置的钱把6000万还上了。
《新理财》：您把不良债权收购回来，是怎样处置的？
黄志明：回购以后，我们把不良资产通过分包处置的办法进行处理。一是把县区的这一部分不良债权进行打包，然后跟各县的财政国资部门进行洽谈，洽谈以后由各县直接把这个包买回去，这等于把县里边的风险化解了。因为当时不少是三角债，一个企业一旦被法院查封，县里其他好的企业也会被查封，所以县里也积极配合，共同干这一举多得的好事。市里这部分，包括几个重点企业，我们都通过公平协商，以公开的程序让他们用现金把债务买回去。实际上当时很多企业也很感激我们这样的做法，积极主动跟我们协商配合，因为对于企业来说，它现在拿了很小的一部分钱就可以把包袱甩掉了，有企业当时拿了几百万化解了它几千万的包袱，所以它们很积极，也很主动。
《新理财》：我们还听说其中的一笔不良资产处置,通良公司就获得了1个亿的收益，八千万早收就回来了？
黄志明：经过两年多的努力，我们14亿的不良资产基本上都处理完毕，后来我们还确实有了一些赢利。至于你说的1个亿的收益，只是一个特例。当时一家企业的不良资产中有一批被质押的股票，当时价格接近，后来股市行情好，我们科学运作解禁后才有了这1个亿。我们通良公司当时设立的主要目的不是为了赚钱赢利，而是拯救企业化危为机，盘活不良资产，让企业健康发展，创造财富，增加税收。
《新理财》：额外请教一个题外话，假如四万亿形成的银行不良资产问题在2012年开始出现，决策层是不是也可以打造像通良公司这样的平台来解决？
黄志明：这个我不好说。但我个人有个判断，不会。因为国有银行早就完成股改了，企业自己的问题还是要企业自己解决。
《新理财》：地方财政六七年前就有这样的“通良”手笔，还是让人诧异。你们当时是怎么想到的？
黄志明：我们申局长确实站得高，看得远，抓得早。他不仅提出来设立通良公司，在当时向市委市政府重要领导提出的“经济工作十条建议”中，还统筹谋划有通财等四个公司呢。这个问题你去请教他，答案才最精彩！
解决链条之二：“发酵”信贷
运用通良公司拯救企业不良资产的做法的确令人惊喜！记者便向焦作市财政局局长申相臣探解：“你们当时怎么想到用这种方式扶持企业？”
申相臣说，经济决定财政，财政作用经济，怎么作用呢？财政要当经济的“酵母”，通过酵母的吸聚和发酵，从而产生乘数效应，“生面就变成熟面了”。这是其一。
其二，财政是政府理财的主体践行者，不能仅盯着财政国库里的那点钱，而是要站在政府理财的战略高度，科学谋划，统筹运作“资金、资产、资本、资源”等公共资源。申相臣说，“资金、资产、资本、资源”这“四资”理财要素，2005年我们就开始研究，经多次论证后大胆提出来了，有了“四资”五谷杂粮，“酵母”蛋糕的来源渠道拓宽了，为民理财服务的作用就更大了。
最关键的是第三点。申相臣说，财政要当经济的“酵母”，要搞好“四资”统筹，科学运作，绝不能惯性思维，简单地沿用过去的老办法会出问题，必须洞彻事理，用市场化的理念、市场化的平台、市场化的方式，比如焦作政府财政打造出的通良公司等。
正是在这种政府理财新思维的引领下，财政通过通良公司先救活了企业，这自然是作用于企业的第一节链条。
接下来的链条则是“发酵”信贷资金，通过吸聚信贷资金来扶持企业。申相臣非常理性地补充道，财政尤其是中西部市级财政，能拿出来直接扶持企业的资金太有限了!
在这第二节链条中,焦作财政首先选择了让市场经济的“心脏”更加强壮。无疑，金融是市场经济的心脏，财政则是公共经济的心脏。但在2009年，由于4万亿刺激行动与极度宽松的货币政策，焦作商行与全国同样一样，资产和资本合规的问题被银监部门下了“最后通牒”。
说白了，就是要财政注资，而这种注资，是政策性的，大多又都是无偿性的。
焦作财政却以市场化的理念、通过市场化的平台、采取市场化的方式完成了1个亿的注资：焦作财政旗下的通财等四家公司各注资2500万人民币，并成为焦作商行股东，共持股约4.14%。
通财公司董事长王敏解释道，这等于是以市场化的方式来完成政策性注资，“这是一个负责任的行为。按说是一个左口袋掏右口袋的事，但是以法人的形式介入的话，那等于是一个市场化监管的问题了”。
由此，焦作的本土银行业良性发展，进而服务当地企业。而通财公司1%左右的股份，2010年也获得了焦作商行300万的分红，年投资回报率达12%。
在让市场经济的“心脏”更加强壮同时，焦作财政又用市场化的方式扩充“心脏”为焦作企业的供血能力！
焦作财政预算执行局会计科科长刘自胜介绍说：“我们去年探索，今年市政府正式出台文件，用我们财政专户资金去调动银行信贷资源，让财政‘小’资金撬动银行‘大’资金为企业‘供血’。”
其中《焦作市市级财政专项资金存放银行业金融机构管理办法实施细则》的打分考核办法颇具全国性复制价值：
1、贷款指标考核（85分）
表内贷款业务（80分）
（1）贷款投放情况（70分）。
贷款余额（20分）。计分办法：考评期内贷款余额占比×20＋20。
新增贷款（25分）。计分办法：考评期新增贷款余额占比×25+25。
贷款增速（10分）。计分办法：（考评期贷款较年初增速-平均增速）×10+10。
新增存贷比（5分）。计分办法：（考核期新增存贷比-平均新增存贷比）×5+5，此项得分超过10分按10分计算。
规模以上小企业贷款额（10分）。计分办法：考评期内新增小企业贷款额占比×10+10。
（2）贷款余额支持规模以上企业数量（10分）。
计分办法：支持规模以上企业超过150家的，得10分；超过120家低于150家的，得9分；超过90家低于120家的，得8分；超过60家低于90家的，得7分；低于60家的，得6分。
表外业务（5分）。主要考核：承兑敞口、贸易融资、各类保函。
表外贷款业务余额占比（5分）。计分办法：考评期内表外贷款业务余额占比×5+5。
2、年度目标考核（8分）
完成市政府年初下达的新增贷款任务且贷款增速（比年初，下同）处于全省系统内前列，得8分；完成市政府年初下达的新增贷款任务贷款增速处全省中下游水平，得7分；没完成全年新增贷款任务贷款净增长的，得4分；没完成全年新增贷款任务且贷款负增长的，得0分。
3、服务质量考核（7分）
由市财政部门组织在市直企业、预算单位及会计工作站范围内，对各银行服务质量打分。优质服务率达100%，得7分；达95%以上，得6分；达85%以上（含85%）,得5分，85%以下的，得3分。
这就是资源理财！财政没拿钱，使用的只是专户资金的“时间资源”，“发酵”了信贷资金，“输血”了当地企业，财政、银行、企业的“发酵”链条成型了！
解决链条之三：资本担保
为了不让财政、银行、企业的“发酵”链条在关键环节“掉链子”，焦作还打造了另一市场化的政策性平台公司，即焦作市中小企业担保投资有限公司。
全国各地政府为解决中小企业融资难问题，纷纷成立了担保公司，但不少“官办”的担保公司并没有起到应有的实效，有的甚至因亏损而死掉。焦作却走出了“官办”怪圈，并且，一旦政策开闸，焦作中小企业担保投资有限公司将以自身的市场实力“很可能成为我国担保业第一家上市公司”。记者为此采访了该公司董事长夏清生——一位10年前就是上海某券商公司年薪数十万的老总。
《新理财》：我们看到财政局大门旁的楼上，打出了你们公司的宣传牌“中小企业融资方案综合服务提供商”。
夏清生：我们的目标，就是所有的中小企业的融资问题我都负责帮你解决。
《新理财》：很多政策性担保公司由于领导批条子，都没有做起来。你们是怎么办的？
夏清生：申局长一开始就给我们公司提出了“市场制约”的思想。你别看这四个字字数不多，但这个指导思想决定了公司的股权结构、法人治理结构以及具体市场化运作。
《新理财》：具体体现呢？
夏清生：第一个是在法人机制的建立上尽量杜绝一股独大的问题。担保公司成立时，就引进了两家国企和一家民企。第二个就是搭建省市县三级政策性担保联盟。这样，给不给担保，主要由市场说了算，制度上堵住了行政干预行为。
《新理财》：遇到领导条子你又具体怎么办？
夏清生：我说没有条子也是不可能的。我要做的就是既要把条子搞顺了，还得把事办好了，我的风险还能够控制住。其实我的很多精力会花在这方面。这是一个很棘手又要有技巧的工作。
《新理财》：万一要担保的这家企业真的不行呢？
夏清生：这个时候把你的风险尽量地用市场化的方式进行转移和释放。
《新理财》：例如呢？
夏清生：真不好例如。
《新理财》：那只举例市场化的方式。
夏清生：举一个例子吧，我们下面有一家民营企业，负债率很高，到了年底了，资金短缺。按照通常指标他是过不去的。但企业规模大，工人多，不解决资金问题肯定会出现稳定问题。领导要求特别支持，县里的主要领导都到了我们公司。我们就拿了我们解决问题的方法，其实我们是有准备的，不是没有准备的。最后怎么办呢？让县主要领导做反担保。这有两个作用，第一，体现出县政府主要领导坚定支持企业的决心和信心。第二，你也要承担反担保责任，与我们共同担当。
《新理财》：此外，市场化的风险你怎么控制？
夏清生：我们叫流程化方式。会有一系列的环节来控制。比如首先是项目经理，担保业务分部和总部的经理要控制，风险部的经理要控制，法务部的经理还要控制一次，总部总经理也要控制，也就是说在项目的前期就有这么多流程控制，最后还要上会集体决策。我最后是一票否决权。我不否决这个项目就过了，实际上决定权全部在前面。我的关口全部前移。我要让自己最没权，然后每个人最有权，这就行了。
《新理财》：上面那个特例也走这程序？
夏清生：一样走，一定要有一个结论。要让领导知道和理解这个结论，这很重要，当你拿出另一种解决方案时，他就会全力支持你。
《新理财》：市场化选择的项目，如果企业不行了怎么办？
夏清生：那就靠我们市场化的经营手段。有一家企业，我们通过分析发现他的现金流出了问题，他的销售收入在下降，资产收益率也在下降，原因在于老板的管理出了问题。我们就预警他，如不改善管理就只有逐步退出。老板就跑到我办公室来说我在你办公室跳下去，说你逼我的，当然他没有跳。目前，我们公司主动预提的风险准备金差不多有六千万，在这个范围内，公司仍然能迅速良性发展。
《新理财》：以上问了那么多“消极”问题，其实是想探究你们的成功秘密。
夏清生：我们注册资本5个亿，在保20个亿，近三年已经累计完成融资担保50亿元。
《新理财》：具体怎么让银行认同你呢？
夏清生：这个就是建立你自己的品牌和信用。一开始银行肯定也不相信你，不知道你怎么样。后来发现我们这些人干事很专业，很认真，比他们还谨慎，那就行了。碰到问题的时候你得扛着，比如就有一个企业没钱还，我们第一时间就把这一千万还给银行了。这就是信用。下一次的时候，银行就知道了，他们担保公司没问题的。
《新理财》：最后，政策性平台和市场化公司是怎么实现的？
夏清生：我们叫政策性平台、企业化管理、市场化运作。
对我们有两个考核指标，一个是社会指标。就是支持了多少企业？所支持的企业一年创造多少税收？多少利润？解决了多少就业？第二个是经济效益指标，如我们担保公司的收入是多少？资产回报率是多少？代偿率是多少？
去年我们所支持的200多家企业，实现销售收入300多亿，创造利润是12亿，税收是9亿，解决就业人口5万，5万个就业人口假如按照一家三口的话差不多就是涉及5万个家庭，15万人直接受益。更重要的是，我们这几十个亿的资金是通过市场化的手段进行了有效的配置，这是政府出面无法解决的。通过市场可以实现精准的扶持。
政策性扶持应通过市场化实现。我们担保公司5亿资本金就是财政扶持企业的资金。资金应转化为资本，而不是转化为费用。这5个亿可以以补助的方式拨给企业，但这种是扶贫式的扶持，而且很难培养企业的造血机制。也可以把它变成担保公司的资本金。前者是一次性的，等于当做一次性的费用花掉了。后者变为资本，一旦变成资本就可以发挥酵母效应，5个亿每年可撬动50个亿支持企业。市场化也让我们公司今年前7个月的净利润突破1000万元,实现了国资增值。
所以我们既是政策性平台，也是市场参与者。
解决链条之四：政府PE
什么才是对企业最成功的扶持？那就是让产业资本与金融资本结合，让企业上市，让企业彻底“长大成人”。
在这个决定性链条环节，焦作财政给我们奉献出了“通财公司”。而记者对通财公司董事长王敏的采访，更是传递出政府理财的全新价值。
《新理财》：公司成立时就叫通财创投吗？
王敏：对，我们的全称是焦作通财创业投资有限责任公司。2007年，焦作的两家企业准备上市，但都没有过会，给枪毙了。在这种情况下，当时申局长提出来：“能不能借助你和夏清生俩人的资本专业优势，财政组建一个公司专门为企业上市做一些事情？”。在这种指导思想下，我们俩就提出设立这个股权投资公司。股权投资公司是以拟上市公司为目标，帮助它达到上市的目的来进行运作。所以，用我们公司的宣传语来说就是，焦作通财创业投资有限责任公司立足于建立以市场为主体的有效产融结合体系，主要采取股权投资型产融结合方式，以股权为纽带，提高焦作市直接融资渠道，优化融资结构，以上市为结点，利用证券市场资源配置，实现焦作市产业结构调整及企业重组，形成相互联系的经济协作网。
《新理财》：这可是政府PE的概念啊。
王敏：意思差不多吧。目的让实业资本和金融资本完成对接，这是公司成立的初衷。
《新理财》：听说你们首个项目快有收获了？
王敏：这是一家焦作本地的新能源企业，2008年通财公司通过债权的形式介入，它当时正有资金需求，就给它提供了1000万扶持资金。到2009年初的时候，我们给了它一个股权结构的方案，目的是改善它的债权股权结构比例，帮助企业更好的发展。这是第一次给它引进战略投资者，三家股东增资9000万，通财公司以1000万债转股。这同时把金融危机给它造成的资金压力缓解了。2010年8月，我们又为其完成了第二轮募资，也就是股份制改造。从有限责任公司改成股份制公司。这一次募集了1.2亿资金。今年3月，我们帮助这家公司把上市申请材料报到了证监会，有望年内获批上市。
《新理财》：每股收益预计多少？
王敏：我查一下资料。截至2010年底，该企业实现销售额30126.2万元，比去年同期增长119.32%；实现税金2366.39万元，比去年同期增长173.26%；实现工业增加值19466.57万元，比去年同期增长425.13%。估计每股收益0.5元左右。
《新理财》：如果按照乐观时期60倍市盈率计算，你们公司1000万的投资会有6个亿的毛收入啊！
王敏：我们可能比较理性。但1个亿的回报应该会有的。
《新理财》：这钱赚得太厉害了！
王敏：比如说我想投这个企业了，开始我要进行调研，调研过以后觉得这个企业还行，我就先以债权的形式进去，到一定程度我再要你的股份。以债转股的方式投资，这是我们的投资基本模式，这种投资的过程上基本上得有三到五年的时间才能完成一个循环。以1个亿计算，这个项目每年的投资回报率只有20%，这在投行圈算低的了。通财公司初衷还是要帮助焦作本地企业上市，并且，有了1个亿，我们还可以投资推动更多的焦作企业上市。
《新理财》：未来通财公司还有什么设想？
王敏：我们现在正筹划政府创业投资引导基金和产业引导基金。
《新理财》：那将意味着通财公司会催化上百家上市公司，焦作等于像昆山无锡一样。
王敏：我们一家公司可没这个能力。关键需要政府有形之手来给力主导。
解决链条之五：政府营商
如果说以上链条主要从“钱”的纵向方面服务企业，焦作财政还通过“百人千企服务纳税人活动”从横的方面全面系统地服务企业。
“百人千企服务纳税人活动”，在焦作本地的全称为“百人千企谋发展，我为纳税人服务”活动。仔细梳理这一“焦作新鲜事物”，几大特点非常明晰：
一、服务对象。申相臣介绍道：“2007年4月，我由焦作市财政局党组副书记、副局长被组织上提拔任命为党组书记、局长，那段时间我一直思考，怎么从焦作的实际情况出发，既要符合市场经济要求，又要发挥公共财政的职能，更加有效地服务企业？焦作企业数量很多，需要全面服务，更需要重点扶持，先把骨干企业做大做强，建设主体税源。当时焦作规模以上企业有1200多家，服务好这千家企业，等于抓住了市场主体和税收的主要来源。”
二、服务人员。申相臣说：“我当时统计了一下我们财政系统的干部职工，仅高级会计师、高级经济师、注册会计师、注册税务师等就有127个人。一百多人一年每人对口支持服务10家企业，应该是具备条件，能够做到的。”
三、服务内容。主要是“八送”。送政策：将国家产业政策、经济措施、财政扶持项目、会计税收法规等40多项政策汇编成《政策服务指南》，送给企业。送管理：为企业资本运作和提高管理进行培训，并推荐财务总监到企业帮助上市。送技术：如帮助焦作市崇义轻工机械有限公司申报成立研发中心。送信息：“拇指行动”每天用飞信向会计人员发送财经信息。送资金：利用企业信息资料库平台，每年筛选、上报省财政厅扶持项目和争取上级扶持资金大量增加。送服务：凡是企业反映的事，第一时间帮助解决。送温暖：成立“公益门诊”，免费为全市纳税人和会计人员提供财务会计咨询、管理咨询、实账培训等服务，免费“坐诊”，免费“出诊”，免费“会诊”。
四、服务机制。从制度上建立健全了服务企业长效机制。一是建立服务企业台账，由100多名财政干部与1000家企业结成帮扶对子，明确将各组服务企业办实事列入目标管理考核，建立工作联系机制。二是对重点企业、利税大户、包袱沉重企业的关键项目全过程跟踪服务，建立专职服务重点项目制度。三是建立信息平台，打造财政企业信息库。四是建立知识培训平台，定期免费举办企业管理培训班。
五、“救济”举措。制订了“百人千企”考核办法，对财政干部实行百分制和一票否决制考核。其中一票否决制指财政干部被反映在服务企业报销发票、吃拿卡要、借机谋取个人私利的，对其严肃处理，并取消其所在服务小组评先资格。
六、服务效果。企业和各界反响之好完全可以预见，而其中服务企业的“好事”可谓不胜枚举。
从感性上去分析，这是一场服务企业的良性“运动”,这，应该是多数人对此的“共识”。记者翻阅了百万字的活动简报，对这场“运动”还有两点感触：一是真服务。财政干部申长利到镇里的一家企业，被门卫拦在了大门外，他只好返回；财政局副局长荆晓利离开企业时，不忘再次向门卫打招呼致谢。二是时间长。这场“运动”已经持续开展到现在，5年过去了，还要“永久持续”，非常不易。
但从理性去分析，这却是一套将政府资源转化为企业财富的系统性解决方案。目前，每个地方政府都很重视培植企业，也有一大堆的优惠政策，但更多只是对个别重点企业的“领导关怀”，一语概之，政府营商的各种“资源”并没有充分转化成企业的“生产力”，因为缺少系统性的解决方案。
“百人千企服务纳税人活动”却展现出了这样的系统性解决方案。一切政务行为都可谓是财政行为，财政是政府行为的“神经”和“血液”，财政直接面对着政府资源、政策资源、财政资源和专业资源（如财会专家），当这些扶持企业的政府资源需要进入到企业，与企业的市场资源相结合，最终转化成企业财富时，财政以自己独特的优势成为担当者，而“百人千企服务纳税人活动”则成为转化政府资源的解决方式。
而焦作企业，则可以收获到政府服务企业所带来的公司利润。
解决链条之六：政企利改
企业实现财富创造后，在利益分享的最后一个链条，焦作也创造了自己独特的办法，即“涉企集中统一收费”，也被企业形象地称为“一费制”。
1999年9月，焦作市时任市长秦玉海签发了第8号政府令，明确提出对市直企业实行“保护性收费”举措，规定“执收单位依法向企业收取的各种规费由财政、执收单位在年初核定企业全年应交基数，企业应按规定期限直接向非税收入征收管理机构缴纳；执收单位不能直接到企业征收”，变以往多家执收单位进企业收费为财政非税收入管理机构一家集中收费。
此项改革的强有力支撑同样来自焦作财政。早在1995年，“焦作市预算外资金管理处”成立，1998年，“非税收入”理念取代“预算外资金”称谓，“焦作市预算外资金管理处”更名为“焦作市非税收入管理局”。申相臣非常自豪地告诉记者，焦作应该是全国第一家采用“非税收入”理念并成立非税收入管理局的地市。
时至今日，企业“保护性收费”有了三大变化：一是，“保护性收费”变为“涉企集中统一收费”，以免让人产生地方保护主义的误解；二是，范围更广了，覆盖到几乎全市所有企业；三是收费名类在不断减少，以前是数十项，现在只有几项。
不少人可能仍然不解：焦作市财政局为什么要做一件对自己并不划算的事？焦作财政应该是在算一本大账：涉企集中统一收费，不仅降低了政府和部门的征费成本，更降低了企业的缴费成本以及延伸出来的各种有形无形的缴费成本。
用焦作化电集团有限责任公司总会计师王平原的话来讲就是：过去那么多单位来收费，我们缴费自然不是很积极。现在好了，我们只要见非税局的票，就立马给钱，因为人家是在“保护”我们。
焦作当年推行“保护性收费”，原始初衷可能更偏重于减轻企业负担，优化企业发展环境，但其实是实质上开启了政府收费机制改革。
而其间所隐藏的另一种改革更具价值。
目前，地方政府非税收入的弹性空间非常之大。比如，2009年，受金融危机影响，地方政府税收收入大受影响，所以当时“保稳定”成为年度主流主题之一，即保证“统治机器有稳定运转的财力”。于是，费变成了财力的主来源，东部某沿海省某市的领导更私下告诉笔者：2009年非税收入占到当地财政收入的一多半！怎么完成呢？非税收入的征收任务数和强权部门的部门预算额相挂钩！
钱肯定要从企业和老百姓收费中来了！非税收入的制度欠缺，其实意味着地方政府利益和本地企业利益缺少“防火墙”，学理上政府随时可以将企业利益变为政府利益！
焦作的“涉企集中统一收费”，本质上是一种政府利益和企业利益的合理划分，并形成制度约束。这样，政府利益和企业利益的合理调整，将为企业保留下应有的、充足的利益空间！企业不会成为“一块随意被宰割的肥肉”，也不会因利益成长空间狭小而成为永远长不大的“侏儒企业”！
从这个意义上讲，焦作的企业是“幸福企业”。
而从焦作政府和财政作用企业的整个链条来看，让企业不良资产通良—财政资金发酵信贷资金—担保平台为企业对接经济“血液”—政府PE让企业产业资本与虚拟经济中的金融资金成功联姻—百人千企让政府扶持资源转化为企业财富—“一费制”又让企业应有利益空间得以确保，这样，整个链条都畅通完备了，地方企业和地方经济又怎能不又好又快地发展呢？
焦作因此给我们提供了地方实现经济科学发展的落地解决方案，甚至是一大“发明”！
中篇 公共经济的解决方案
如果说上篇文章为我们提供了政府和财政作用企业发展的解决方案,那么,除了市场经济这一块,还有另外一个领域,即学界尚在争论的公共经济（政府经济）。对此，各界人士纷争激烈，比如公共投资和政府融资平台。
公共经济的科学解决方案，焦作能替我们找到吗？
而这，首要的则是关于公共经济的思维变革。
解决链条之一：思想革命
现在学界的主流理论是，政府的经济职能只是经济调节，而不能直接去搞公共经济和公共投资。所以人们一直在呼吁政府要转换职能，自己不要直接去搞经济。
焦作市财政局局长申相臣非常理性地和记者探讨道，第一点，中国目前仍处于社会主义市场经济的初级阶段，在这个阶段，需要政府对经济的正确引导和“补缺”，如果只是让不发达的经济和不完善的市场自己“野蛮”生长，这不符合初级阶段的中国实际。
第二点，西方发达国家是一个强市场、大社会、小政府的结构，市场力量很强，社会空间很大，政府权力却很小，“政府的权力都被关到笼子里去了”。但我国的结构却不同，政府的力量远远强于社会甚至市场的力量，这也注定政府必定在经济领域有所作为，而不是像西方政府那样仅仅“弥补市场失灵”。
第三点，在GDP的政绩考核机制下，地方政府的现实要务就是加快发展，做大做强做优GDP。在这种情况下，政府不可能不去介入经济，不搞公共经济。
而大多地方政府因为“吃饭财政”，只能进行政府融资。这其实是一种类财政行为。
按不少人传统的财政思维，相关的认识和行为是：一，政府就不应该干这个；二，你干了的话，财政尽量不参与；三，你非要干，财政尽量控制融资额，让你少欠点债，以免成为财政的窟窿。
申相臣非常务实地说，地方需要发展，而预算内的钱是有限的，那么必然要融资举债。
“我对举债的看法，不是说举债多少的问题，而是你举债的质量效益好坏的问题。核心在这。我举一个例子说，比如说我举10个亿，我创造的价值，它的收益大于10个亿了，这个就没有问题。比如说我举1个亿，创造的价值小于1个亿，那就是有问题的。因此我觉得债务不在乎多少的问题，而在乎债务的质量和效益好坏的问题。不在多少，而在好坏。这个我在市人代会上多次讲过。就是说你有1个亿的债务是亏损的，就不能举债。你有10个亿，100个亿，1000个亿，没有风险，有偿债能力，还有好的收益，能提前让人民享受到发展成果，让人民早点过上好日子，就能举债。正确的举债或者是质量好的债务是动力，它是发展的成果。这是我对债务的基本看法。”
过去我们老是主张既无外债、也无内债，这种方式就好吗？申相臣强调说,对于用理性举债来进行公共投资,我们要有科学正确的认识,进而有科学正确的解决方案。
在申相臣看来，政府理财要充分发挥市场化的思维，即政府融资不应是以财政收入为担保，不是通过行政方式，而是通过市场方式来完成。也就是说，不用财政直接担保或隐性担保，而是市场主体完全彻底的市场化。
这种非常超前也非常大胆更非常新颖的思维正成为焦作共识。
焦作担保公司董事长夏清生告诉记者：最好的解决方案就是市场化。市场化程度的高低决定了一个地区经济发展程度的高低。“我的认识是我们焦作不是融资过度而是融资不足。比如说和发达省市比，我们差远了。我研究过发达省的政府融资行为，人家就是把市长当董事长、当老板，他就是市场行为。他说可以做到本地区GDP的30%，做到50%、60%都是可以的，这就是市场化融资。什么概念呢，焦作按照1200亿的GDP，如果做到30%是什么概念？360亿！我们才做到多少？80亿。这意味着严重不足。这就是为什么我们比他们落后的原因。我们焦作不是说市场化过度的问题，而是市场化严重不足。就是我们该抢的资源没有抢到”。
夏清生非常冷静而又动情地说：“如果说我们焦作政府融资360亿，会有乘数效应的，可以带动投入几千亿了，几千亿投在焦作这个地方，焦作就是另外一个风景了，焦作人民会非常幸福的！”所以，他再三强调了市场化思维，“政府在融资投入的时候一定要想到今天的存量会成为明天的增量，要变成活钱而不是死钱，这就是我们为什么要把钱变成资本而不是变成费用，做好经济蛋糕的‘酵母’和杠杆撬动发展的‘支点’，是我们扮演的角色和追求的乘数效应。”
解决链条之二：市场主体
有了科学的思维，下一步，则是构建市场化的平台，即创建市场化主体。
而创建焦作市投资集团，则充分体现出一系列的“焦作特色”和“焦作智慧”。
第一，财政亲自担当，自己先革自己的命。焦作市投资集团负责人接受记者书面采访时称：“财政下面原来有经开公司、农开公司、通良公司、通财公司、担保公司等，所涉及业务都是跟投融资业务有关的领域，原来是单打独斗，现在把它们整合在一起，增强实力。财政大公无私，首当其冲，革命先革自己的命，报经政府批准后，财政挑起了改革的大梁，2008年申局长亲自挂帅，财政把旗下的农开公司、经开公司、通良公司、建投公司和从事工业集聚区标准化厂房建设的盛达公司、从事土地整理职能的盛通地产公司统一整合到市投资集团，筹建市投资集团公司。”
财政局长勇敢地组建投融资公司，全国罕见。申相臣则平静地告诉记者，自己的确是焦作市投资集团的首任法人代表和总经理，并奉命组建，“我们财政原来有经开公司、农开公司、担保公司等等，其他部门也有。由于涉及资源整合、权力调整和具体操作的许多难点问题，我说首先从财政做起，认知事理，服务大局，率先垂范，让不愿整合到一起的部门看着你跟着走，为什么？因为公司整合后，行政机关经费少，下面有一个实体都能摊派，它有一种开支的渠道，有一个来源。同时，也好安排一些‘关系人’。你一整合就不行了，就失去隶属关系了，权力变小了。我们先把财政局管理的所有公司整合起来。市领导说这个公司你得当董事长、法人代表，我说那不行，集团公司和公共财政完全是两个概念。为了理顺关系，化解矛盾，我可以临时应急，先期参与组建投资集团，然后再及时退出。所以一组建运营起来，我就立即卸任，不再担任公司任何职务了。”
第二，时机掌握得非常好，抓住了战略机遇期，享受了政策红利。投资集团于
第三，构建成真正的市场主体，而不是一个只是利用财政信用的融资空壳。焦作市投资集团称，成立之前，焦作“每年的旧债还款压力也很大，面对捉襟见肘的有限财力，必须痛下决心成立能够自负盈亏的，利用市场化运作的，独立核算的政府投融资平台公司”。为此，焦作将土地收储中心纳入投资集团“特殊管理”，以土地运营收益来产生稳定的现金流和利润流。
第四，规模很大。焦作市投资集团公司注册资本9 0亿元，其中63亿元非货币性资本，27亿元货币性资本。申相臣直言道，投资集团“在河南省地市里面是最大的”。
作为投资集团旗下的焦作担保公司董事长，夏清生深有感触：“重庆当时八大投资公司一成立，注册资本八百个亿，用八百亿的平台，就可以承担八千个亿。所以一定要先搞大，然后搞好。就像一个小孩，你说他再强壮，他能背一百斤的米吗？不可能的。你找一个30岁的人，他哪怕再弱，一百斤米也扛得动。所以首先是大，大了以后再强，就有戏了。一开始不大，始终处于萌芽状态，可能搞得好吗？”
第五，市场化注资，而不是财政直接拨钱。众所周知，解决货币性出资问题是所有大型政府平台公司的关键所在。而国内一些平台公司，还停留在壳公司阶段。
申相臣委婉透露了其部分市场化注资之道：“当时我们直接拿27亿元现金不可能。和你说实话，都是靠智慧巧妙运作的。《公司法》规定资本金不能少于三分之一现金，当时90个亿中现有资产是67亿，还需要23亿的现金注入。财政直接拿不出钱来，怎么办呢？我们把每年安排的基本建设资金、城建资金及其它建设性支出，按照资金性质用途注入投资集团公司。既增加了它的现金流量，等于又解决了资本金的问题，还让投资集团成为这些资金项目的运作实施主体。虽然是财政的投入，财政也等于没拿一分钱，这就是市场化注资。”
第六，市场化监管。开始，焦作财政国资部门合署办公，代表政府履行出资人职责，对投资集团采用了市场化监管，而不是行政式管理。这一点，深得投资集团旗下焦作担保公司董事长夏清生的称赞：“财政国资代表政府进行监督，这种监督的方式是什么？还是市场化方式，比如说财政国资可以派人进入监事会，在你构造的市场化主体里面，你要建立法人治理结构，在法人治理结构里面财政国资可以派人进入监事会，或者是通过董事会来对企业的行为进行监管。也就是说用现有的市场机制来进行主动的调节。”
事实上，投资集团的财务总监均由财政国资派驻。焦作市财政局副局长张继东说：“所有的财务总监都是我们财政国资部门派去工作的，公司每一笔支出，都要经过财务总监签字。但这不属于财政直接管理。”
解决链条之三：运行规则
焦作财政在积极地实践科学的融资思维，在积极地打造科学的市场主体同时，还给融资和举债戴上了两幅“笼头”，即政府债务预算和政府投融资预算。
这让记者第一直觉上有些不解，便与申相臣局长有了一番对话。
《新理财》：你积极推动债务融资，为何又加以限制？
申相臣：科学融资、良性融资、可持续融资、绩效融资，这些理论上都好讲，你怎么操作？我们一定要建立一种科学的举债机制，一定要建立一套科学民主绩效的管理制度和办法。我们把这些债务纳入到债务预算里，当时全国都很少这样做的，我们2004年就开始搞债务预算，现在越来越科学。你如何来确保你融资项目的质量和效益问题？我们不可能单靠人去制约，而是要靠制度、靠机制、靠程序来制约，这就是我们制定了一整套政府令和政府文件的管理办法。你每一个单位，教育上、卫生上每年举债都要按照规定，你是一个社会公益事业，你花不了的时候不可能把预算给分了。不仅是政府的举债，包括我们一些间接的政府债务都要纳入到预算管理中。有些是财政直接还的，即使你是学校、医院或者是其他公益事业单位，你说你还债，我们还得看看你有没有这个能力?你这个项目是干什么的？能力就是效益。
《新理财》：也就是说如果没有这个效益，没有这个偿还能力的话，在债务预算上就不安排。
申相臣：不列入政府债务预算管理，就没有办法举债，量力而行强制约束。比如说你这个医院要买磁共振，焦作市300多万人口，磁共振好多台利用率很低，你再买了效益会好吗？
《新理财》：在列入预算的时候对项目和融资就有评判？
申相臣：每一个项目我们都要经过论证。
《新理财》：财政有这个专业的力量吗？
申相臣：财政没有我们可以“借脑”，这些专家可不都是焦作的专家，有郑州的、北京的、上海的，有全国许多地方甚至包括世行、亚行的一些专家。
《新理财》：也就是债务融资的项目列入预算之前，你请了第三方的专业人士来进行评价。
申相臣：对，是的。我举一个例子，比如说我们城市公安交通的管理，搞电子警察，说实话这是对老百姓很好的事情。原来一个预算说是八千万，加上其他的大概一个亿。可是财政又拿不出这么多钱，肯定得举债。举债多少合适呢？我们就从专家库把北京清华大学的
《新理财》：他们不会贿赂专家吗？
申相臣：我们找谁是专家库随机抽样，谁也不知道。同时邀请社会公众参加，到公共资源交易中心有形运作，全程录像，公开透明，效果很好。
如果说债务预算管理偏重“债务”，则投融资预算偏重“融资”。2009年，焦作财政亲自组建投资集团。次年，焦作即开始试行投融资预算改革，开创全国投融资预算编制先河。
这两套游戏规则以有形之手作用着投资集团的无形之手。焦作市投资集团旗下城建投资公司总经理陈海蔚深有感触地说：“这两本预算对我们来讲真的是一种帮助，因为国内建投或者城投这种企业有很多很盲目，有的能借多少就借多少，有了这两本预算以后，我们都已经融入到财政这个链条里面了，整个从资金、从借款到用款，到管理，到还款，整个都是受约束的，都是一个比较良性的按规则运作的过程。所以说，我们非常欢迎财政、审计等部门对我们进行监督，因此我们从开始运作到现在，包括资金运作方面，包括项目管理方面，一直非常规范，没有出过任何问题，这得益于现在政府对我们的管理、财政对我们的管理，我们非常欢迎，我们（对融资）也一直保持冷静的头脑。”
不仅是约束，还有很好的合作和“友情”。 陈海蔚说：“为什么一直以来我们跟财政的关系一直很好？因为我们项目先期运作时，财政一直是在参与的。我们焦作市运作项目时跟有些地市还是不一样的，因为他们各个项目脱节，运作项目到了最后才让财政参与，该还款了才让财政参与，那一定会有矛盾的。而焦作在先期运作的时候，从项目的选择到投资计划这些环节都有财政参与。因为我们的项目大部分是基础设施和公用设施。我们先期选择项目的时候，就是财政局、发改委、我们公司及一些主管部门在一起研究，研究完了以后财政同意、发改委同意，之后我们才进行项目的运作。所以我们建投公司目前的融资和债务早就包含在财政的两本预算中了，项目刚运作的时候，我们预先的还款计划已经报到财政上了，财政同意，我们才去运作这个项目。因此，债务预算也好，投融资预算也好，其实也让我们平台公司形成了一套内在的自我约束机制。”
传统财政与融资平台所代表的“第二财政”，就这样形成一个政府财政全新的大链条。而政府关于债务融资的科学解决方案，也自然而然地由政府债务预算和政府投融资预算而形成。
解决链条之四：债市杰作
搭建好运行规则后，焦作开始进行市场化融资。
一出手就是大手笔，不久前，总额22亿元的“2011焦作市建设投资(控股)有限公司公司债券”成功发行。这可是债市杰作，而不是那种财政担保的政府融资。并且，22个亿，完全大于焦作市本级一年的实际可用财力。此举被业内誉为“国内地级市中数额巨大、成本最低的城建债”。
焦作市财政局局长申相臣这位焦作投资集团的首位老总，对此只是自豪地一笑：“2009年我们就准备要发这个债了！”至于其中的运作智慧，记者约访了焦作建投公司总经理陈海蔚。
《新理财》：你们能从债市拿来2 0多个亿，人们都很好奇。
陈海蔚：实际上也很简单，我们焦作之所以规模能发这么大，得益于我们的工作做得比较扎实。一个是政府债务这块做得很扎实，我们焦作市财政的政府债务预算在全国都是非常先进的，因为政府的负债率一直是比较低的。项目启动以后，券商也过来看了，认为我们政府债务这块负担在全国是比较轻的。
另一方面，我们投资集团和我们公司做得还是比较扎实的。券商比较了一下，认为我们公司在全国城投公司里比较扎实，我们整个净资产60多个亿几乎不用包装。
《新理财》：如果当时财政不组建焦作投资集团，你这20多亿是发不了的。
陈海蔚：这是个先决条件，如果事先我们没有这么大的盘子，没有这么优良的资产，那肯定发不了的。
《新理财》：还有一个是，你们的项目就是可以赚钱的，项目是扎实的。
陈海蔚：这个项目就是整个一个工业集聚区，有2万多亩的土地。现在其实政府资源就是土地。我们是整个区域的开发权，实际上还是一级整理的概念，但是这个项目本身如果不这样做的话，可能收益就无法保证。
《新理财》：工业园前几年政府的投入实际是亏本的，你们项目怎么保证盈利？
陈海蔚：我们现在还有商住用地，不可能都是工业用地。我们先把商住地那个拿过来，先滚动开发，先期必须得有一些这样的地，不可能都是工业用地，否则那肯定赔，先期你肯定做不成。有一些商住地来作为支撑，然后企业来得多了，自然而然就好了。
《新理财》：根据你项目运营规划，我感觉你们不是一个单纯的融资平台，你还是个资产的运营平台，否则的话你现在发企业债是很难的。
陈海蔚：其实也基于我们的实力，就像您刚才说的，如果是一个非常困难的公司，没有实力的公司，这个项目肯定运作不了。因为有一些时间差，它的收益性不是说你刚刚把钱投入就能马上收回来。我们现在有钱，再过一段时间，它真正有收益的时候，我们就自然而然的好了。
《新理财》：好像还有一个方面，那就是你们抓住了一个好时机，早了或晚了，发改委都不会批你们这次企业债。
陈海蔚：说真的，我们这个真是没什么好说的，我们是正好碰到这个机遇了，实际上刚开始国家货币政策非常宽松的时候，我们并没有急于融资。直到2009年中，就是项目需要了我们才开始准备去融资。
《新理财》：你们是根据项目需求来运作？有人认为企业债等于给收紧的融资平台开了一个特殊的口子。
陈海蔚：我们是根据项目需求，我们其他项目也很多，但是当时这个项目做得很成熟了，它的土地各方面都没有什么问题，就拿上来融资了。
《新理财》：目前一般的政府融资平台现金流挺紧的，有断裂的苗头。
陈海蔚：对。实际上现在咱们国家的政策稍稍有点随意性，好象感觉还有点盲目性。4万亿投资，很多投资都是经过这样的平台去运作的，然后现在一下子就卡死了，这些项目、这些城投公司下一步的健康运作肯定会受到一些影响，有半拉子工程的危险。但是我们不存在这个问题，我们做得还是挺不错的。
《新理财》：很多正被讨伐的平台公司很羡慕你们，您支支招帮帮同行？
陈海蔚：不少平台公司以往去融资的时候都不考虑怎么还款，反正有财政担保。现在控制以后，平台公司都在思考我怎么发展，它必须得发展，必须得有资源，有现金流，有经营性的项目，必须做扎实，这对它是一个强制性的要求。我觉得这对于平台公司的长期运作和健康发展肯定是一个好事儿，而且感觉平台这块肯定不能让它死掉，因为政府不可能自己去运作一些具体的项目，可能是一个政策周期的问题。不管怎么样，平台运作好了是好事儿，肯定不会紧急刹车，然后把平台全部都弄死，全部都成半拉子工程，那肯定不太现实。因为一般来讲，平台运作的项目都还是基础设施，不可能是半拉子工程放在那儿。
解决链条之五：十大管控
当资金筹措到位，接下来，就是公共投资项目建设。
现在，国人和学界在对政府该不该大搞公共投资“激烈争论”外，更对其“老是出事”、“没有起到应有的投资效益”而“无限声讨 ”。
公元2009年5月22日，焦作市人民政府给我们贡献出了独特的解决方案，当时正是全国迎战金融危机、大搞公共投资建设的高潮期。相信以后历史肯定会记录下《焦作市人民政府关于政府性投资建设项目“十个百分之百”的实施意见》：
为加强对政府性投资建设项目的全过程规范管理，市政府决定，凡使用政府融资资金以及财政性资金投资建设的固定资产投资项目，必须做到“十个百分之百”。
一、百分之百实行科学、民主决策。建立政府投资项目储备制度。建立政府投资项目论证研究制度。对从“项目库”中选定的拟投资新建项目，通过政府网站、民意测评或听证等渠道和方法广泛征求民意；在此基础上，要召集相关领域的专家或委托有资质的专业评估机构，对其可行性进行论证分析。已投资的在建项目，凡突破原定概预算、确需追加政府投资的，也需要按规定程序和方式进行论证研究评析。建立政府投资项目决策和滚动预算管理制度。建立政府投资项目信息公开制度。要按照《焦作市政府信息公开规定》规定的渠道和方式向社会公示，接受社会监督。
二、百分之百遵循基本建设程序。把好市场准入关，把好规划选址关，把好合法用地关，把好环境影响评价关，把好施工许可关，把好竣工验收关。依次递进，程序不可或缺。
三、百分之百符合国家政策。根据《产业结构调整指导目录》，属于鼓励类的，要优先支持；属于允许类的，结合财力排队候选；属于限制类的，严格把关；属于淘汰类的，坚决不予支持。对于城市基础设施、党政机关建设等非竞争领域项目，从严审核，不符合政策要求的项目坚决不予立项。
四、百分之百公开招标。对违反公开招标规定的，财政部门暂停拨付资金，相关主管部门依法予以查处。
五、百分之百监察、监理到位。建立政府投资项目的监察备案制度，建立政府投资项目的“双合同”制度和举报投诉制度。
六、百分之百不出质量问题。项目建设单位不得以任何理由，要求勘察、设计、施工、监理等单位违规变更质量和安全标准；施工单位要建立质量责任制。
七、百分之百不出安全责任事故。严格执行各级领导安全生产“一岗双责”，严格落实安全“三同时”制度，确保建设项目安全设施与主体工程做到“同时设计、同时施工、同时投入使用”；严格实行建设项目安全许可制度。项目实施过程中，经检查发现有安全隐患的，财政部门暂停拨付建设资金。
八、百分之百不拖工期、按时竣工。任何单位不得干扰、阻挠工程正常施工，不得以任何借口、理由，拖延工期、延期竣工。
九、百分之百预决算评审、审计到位。政府投资建设项目实行百分之百评审和复审的监督管理。审计机关对政府性投资建设项目实行全过程跟踪审计。
十、百分之百不拖欠工程款和农民工工资。项目建设单位或建筑施工企业应按规定缴纳农民工工资保证金。因转包、违法分包工程造成拖欠农民工工资的，由施工总承包企业承担全部责任。对拖欠工程款的企业，在拖欠工程款清偿之前，发展改革、土地、环保、城市规划、建设、质量监督和安全生产监管等部门不得为其新的投资项目办理相关手续。
“十个百分之百”可归纳为“两评(群众评议、专家评价)、三审(初审、评审、复审)、四贯穿(全程监察、全程审计、全程监管、全程公开)、五步走(开展前期、公开招标、项目实施、竣工结算、绩效评估)。
其中的很多控制措施，比如复审，非常管用。根据焦作《复审办法》，复审机构和人员通过公开招标方式确认，复审费用根据审减额按比例支付，与第一次评审审定金额相比，没有审减额的不予支付复审费用。
一些复审机构审完后，可能发现自己都赔了，因为审减不下来多少钱！这就是制度的特效！
并且，这一套解决方案还在实践中不断动态优化。关于评审，焦作财政正在实践“财政项目造价指标管理模块”的构想：
初步设想是对政府投资建设的工程项目在概算审批下达后，将项目投资细化成通俗易懂的造价指标，在财政预算下达的时候同时下发给建设单位，并在网络上公开，在项目完工竣工决算审查后，再将项目的完工造价指标对比、分析、处理，向政府报告并在网上公开。第一步要做到项目的立项和竣工时的造价指标进行对比和公开，以控制投资，减少超支。第二步要在本市内同类型的项目之间进行造价指标的对比和公开，以促使建设单位互相比较，节约投资。第三步要在不同城市之间的同类型的项目之间进行造价指标的对比和公开，以扩大监督范围，形成良性的项目建设投资控制体系。最后实现对政府投资建设项目的绩效管理。
从总体来回视，焦作十大控制系统能得以横空出世，有两个关键性要素：一是，十个百分之百的创意者是焦作市市长孙立坤，他是十个百分之百的“发明人”，此前，他曾在河南省纪委任要职；二是，孙立坤将“创意”交给全国地方政府理财先行者的焦作财政来“变现”，一直在改革创新的申相臣一班人拿出了具体内容和操作方案。
而这套“焦作解决方案”的本质价值在于，它其实是将“政府投资”变现为“科学发展”、将“公共投资”变现为“公共利益”的解决方案！
解决链条之六：安全偿债
在公共经济的最后一个链条，焦作财政通过种种努力，确保偿债安全。这个环节相当重要，搞好这个环节，公共经济就是公共利益，不然，“发展”就会变质。
记者为此采访了具体把控这一环节的焦作市财政局债务科科长张琳。
《新理财》：焦作对债务科的职能是怎么设置的？
张琳：债务科主要偏重于政府外债，另一方面侧重于债务统计，比如说债务存量，就是焦作市现在有多少债务。还有就是政府债务预算、政府投融资预算。
《新理财》：债务科与政府投融资平台是什么关系？
张琳：因为我们是侧重于债务预算、投融资预算，还有债务余额统计，但是具体投融资平台它是怎么运作的这块我们不直接参与，我们只是对它进行监管。比如它举借程序是否合规，它具体举债多少，那是根据项目建设需要多少资金它自己决定的。
《新理财》：好像你们几年前就出台了债务管理的办法?
张琳：我们从20 07年就出台了《政府债务管理暂行办法》，这个办法里对政府债务举借程序、债务资金的使用和风险预警、偿债资金落实都做了详细的规定，就是说这个办法等于是制度，任何事情都是先通过制度来进行一个保障。在办法里我们规定了举债程度，特别是重大资金的话，首先得通过部门向政府提出申请，然后政府进行论证，论证之后来决定是否要举债，根据项目的实际建设需要的资金量来合理预测它需要举债的资金量，如果资金数量比较大的话，还需要政府向人大报告，经过人大批准之后它来举债。所以等于是从举债这块从源头给控制了。
《新理财》：您上面谈了“借”的监管，在“用”方面呢？
张琳：债务资金使用过程，特别是投融资平台，举债资金数额比较大的，每支出一笔都需要财政几个科室共同签字盖章，然后提出意见。因为这些工程的资金量比较大，所以根据它的进度，财政评审中心进行资金评审，项目工程评审，评审之后会对它这段的工程提出一个合理的资金使用量，就是需要给它拨付多少。然后其他预算编制等几个科室再根据评审中心的评审报告给它出具不反对意见，签字盖章之后，它的申请才会提交到局长那里，局长审核完之后，还有常务市长审核，在经历这些层层监管之后，它这个资金才能真正地支出。 《新理财》：比如22亿的城建债，账户不在你这儿，你怎么对它监管呢？
张琳：但它开设账户的银行是见我们几方共同同意的资金申请单才支出的，那个单子各个程序、各个手续都要履行完毕。
《新理财》：这会不会和《公司法》有所碰撞？
张琳：我们是对它这个资金使用进行监管，但是我们并不会取代它在市场经济中的主体地位，而且我们不会去直接对它的资金进行分配什么的。
《新理财》：在“还”这一块你们怎么保障？
张琳：我们在全国很早就编了政府债务预算和政府投融资预算。债务预算是债务存量的预测，还有就是每年还本付息的预测。比如今年底，我们做债务预算就是预测明年有多少债务需要偿还，其中哪些是需要政府这边偿还，还有哪些是单位通过自己的预算外收入自己偿还的。这样的话等于对债务有一个全盘的掌握，而且都能保证债务按时足额偿还。另外，我们还搞了3年期滚动债务预算，保证了长期性偿债。
《新理财》：明年不少地方一般预算收入都不够还本付息的，你们这边呢？
张琳：我们应该不存在这种状况。比如我们今年还本付息6000万左右就够了，我们预算就安排解决了。我们每年通过债务预算，把它需要偿还的这些资金，就已经落实好了。
《新理财》：焦作有两个看起来有点矛盾的现象，一个是我鼓励你去借钱，第二个我又限制它，监管你的借、用、还。
张琳：我个人认为并不矛盾。比如成立投资集团，它等于是一种新的融资模式，缓解了我们的资金压力，对我们的经济发展起到了很好的促进作用。另外，要保持这个融资平台的良性发展，就要通过制度约束使它始终保持在一个良性的运转轨道之中。
《新理财》：不是政府要不要融资的问题，而是要良性融资的问题。
张琳：用我们文件上的话说，就是“举债与发展的统一”，财政无疑要保障偿债安全。
唯有如此，政府经济学和政府理财学才可以在实践中修成正果。
我们也因此拥有了公共经济的一套现实性解决方案：进行思想革命—打造市场平台—建立游戏规则—融通资本市场—投资变成发展—最终安全偿债。
下篇 焦作解决方案再发现
在焦作从
有两大感触始终左右着我们。
一是激动。相信读者诸公读完上面两篇文章，很可能与笔者一样，有两大感动。一，小焦作，大方案。焦作在河南省都是一个人口和地域不大的“小”地级市，但其贡献出的作用企业的解决方案、公共经济的解决方案，这两套方案很大。二，经世济民焦作官。什么是经济？中国历史先贤早就说过，经济经济，经世济民也。焦作的执政理财者，就是经世济民领导者。这样的官员，让人内生尊敬，不免动情。
二是困惑。焦作为什么能开创出作用企业的解决方案、公共经济的解决方案呢？焦作又是怎样开创出作用企业的解决方案、公共经济的解决方案呢？焦作的经济解决方案背后隐藏的价值或本质又是什么呢？
……
此刻，困惑之时，正夜深人静，但笔者的脑海中依然“翻江倒海”。
沉静并理性下来后，其实一个个本质性的要素渐次浮现：
1、时代趋向。
历史和时代总是在前进的，哪怕是螺旋式的前进。时代趋向很多时候又是和基层人群趋向悄然契合。而有时，整体层面的变革与进步，恰恰由先行的基层实践所“领导”，正所谓“基层领导上层”，或者“实践领导决策”。但有一个前提是，基层实践代表了时代趋向，甚至是走在了时代趋向前列。
比如，焦作作用企业的解决方案，所体现的正是公共财政的时代趋向。1978年发端的改革开放，带来了社会主义市场经济，也必然带来了社会主义公共财政。计划经济年代的财政必然要从经济和企业退出，不退出，公共财政来不了。可退出后，公共财政又怎么进到企业和经济中去呢？这是一个时代趋向。但数十年来，公共财政尤其地方财政，想有实践上的解决方案，很遗憾，没有或者不健全。
2、顶层主导。
这里的顶层主导，其实是一个区域性顶层主导的范畴。我们发现，契合甚至领先时代趋向的基层实践，基本都是由人民创造的。所谓人民创造历史。但要让这一事实成立或存在，一个最关键性的要素是区域性顶层主导。比如，1978年的改革开放，可以说是从小岗村走来。笔者曾到小岗村实地调研，其实并不是小岗村最早搞大包干。但区域性顶层主导者万里同志支持和推动小岗村农民的大包干，所以才有可以继续下去的大包干。不然，小岗村的那十几位村民很可能像“红手印”中“去坐牢”。
时代毕竟在前行。笔者很可喜地发现，焦作政府理财的创新和进步，有的就是顶层主导者亲自在设计，在推动。中国基层的进步探索，已经由学者称谓的“草根自觉行动”，提升到政府机关“权力精英试验”，现在在焦作已经演进到“顶层主导驱动”。比如，今年全国两会期间，有这样一则公开的新闻报道，特摘编如下：
全国人大代表、河南省焦作市委书记路国贤建议,财政改革的关键是要进一步改革利益分配体系,朝着实现公共服务均等化的方向发展。他认为，财政改革是化解矛盾、让百姓满意的一个很有效的“抓手”。
路国贤代表建议,国家应该首先建立健全财政复式预算,要在编制经常性政府收支预算的同时,编制社会保障、政府债务等专项预算,客观真实精细反映政府预算的全貌和财政资金流向，还要建立财政预算编制、执行、监督、评价权分离的制衡机制,以此来约束财政资金使用各个环节的部门行为。
路国贤代表还建议,应推行百姓“参与式预算”, 要在公共预算的制定、审批、执行和评估等阶段,创造公众参与的环境和机制,注重公众焦作解决方案再发现参与的能力建设,加强公众对预算的参与。
一位市委书记，能提出财政业内如此前瞻的建议，这肯定让财政界感触颇深。
而焦作市长孙立坤，更是直接“创意”出了政府性投资建设项目的解决方案。
3、科学理念。
指导理念很重要。不同的理念，就会导致不同的实践。中国过去曾经发生了无数次农民起义，最终的实践结果都是封建王朝的轮回。而唯有中国共产党领导的工农革命，带来了社会主义新中国，这之中，就是马克思主义和社会主义理念的指引。
现在，指引我们的正确理论是科学发展观。实践科学发展观起码有两大内容，一是经济由增长变为发展，经济增长和经济发展二者有着本质区别，所以我们现在要加快经济发展方式转变，二是政府由“重商型”政府向“重民型”政府转变，社会建设开始凸显，而不是单纯注重经济建设，所以我们要建设社会主义和谐社会。
而科学发展观在财政的体现，即科学理财。而在地方财政关于政府融资这一层面，则是科学融资。正是因为焦作财政拥有科学融资的理念，才主动组建起焦作投资集团这一市场主体，让其以市场行为实现公共经济的市场价值和公共价值，而不是行政性的举债修路建高楼。
4、解决机制。
落到实处，就是我该怎么办？学理上讲，就是解决机制或解决方案。比如，财政不是不想扶持企业，可没有新的解决方案，大都是专项资金和贷款贴息。再比如，大家其实都知道地方政府融资搞建设有其现实必要性，不是要不要融资的问题，而是融资之后财政怎么办，怎么管。解决方案同样缺乏。
焦作却分别找出了解决方案，比如政府融资管理这一块，有两大解决手段，政府债务预算和政府投融资预算。焦作为什么能找到呢？以笔者在焦作的实地调研，这其中的关键在于财政局或财政局主要负责人的业务能力，尤其是新型业务能力。你没有这个业务能力，肯定拿不出解决方案。
其实，要具备这种新型业务能力也很简单，就是学习，通过学习成为企业高手和金融专家。申相臣在回答记者的疑问时，坦诚道：“你面对这些问题，你想解决这些问题就得知道怎么回事。你要知道怎么回事就得学习。我学这些东西一是自学，自己买书学，网上搜索资料学更方便；二是有机会参加全国的专业论坛和专家讲座，他们都是业内顶尖高手；三是有机会就像银行里的这些好朋友请教，你不要怕丢人。一了解、一说透，你就具备这方面的知识了”。
或许，记者一直曾对申相臣经常早上五六点钟去办公室上班的疑问有了答案。
5、平台载体。
即使有了解决方案，如果没有先进的平台载体，也会有心无力。最令记者至今感慨的是，焦作财政打造出了很牛的平台载体，比如通良公司和通财公司，前者救企业不良资产和地方金融生态，这个已经运行了五六年的平台至今让我们感到很新鲜。
后者其实是政府PE的概念。可以设想，在焦作担保公司对企业助力的前提下，通财公司加大市场化力度和增强市场化能力，将催化一大批焦作本土企业上市。据了解，焦作目前只有几家上市公司。而未来能达到上市条件的企业将有几百家。如果通财公司能推动焦作出现100家上市公司，会是概念呢？这意味着焦作将和全国百强市中的冠军市一样！这就是先进平台的力量！
6、行为方式。
至今，焦作财政的市场化行为方式仍让记者启迪良多。建立了市场化的先进平台后，焦作财政采取的是市场化扶持方式，比如通良公司对不良资产的购买和处置都是市场化的，而不是政府或财政直接注资给这些企业，核销掉其债务。
这中间还涉及到一个奥妙：财政某种程度上其实意味着行政化，扶持却通过市场化，行政化和市场化怎么不打架呢？对于这个疑问，这些平台公司的老总称，财政要履行政府调节经济和弥补市场失灵的职能，便创造了通良公司这样的市场主体和平台，至于公司具体的市场化运作，则完全由公司依照市场规则自主运作。
原来，政策性手段也可以演绎为市场化手段。但有一点必须明确，真正的市场化并不单纯等同于利润化。现在，人们一提政府和财政采取市场化，就担心与民争利，比如以往的教育产业化市场化提法，所谓“人民教育人民办、办好教育为人民”，其实把政府的公共服务投入改为了由老百姓埋单，这其实是伪市场化。真正的市场化的核心并不是利润，市场化的首要本质就是公平，而财政正是通过平台公司弥补市场失灵，提供公平的市场环境这一公共服务。
7、资源聚合。
这方面，最典型的当属20多个亿企业债的运作。记者曾与金融界的一位老总谈及过，他为此描述了他曾交往过的很多地方的市长们：“市长们一般对这个东西不理解，不知道什么是企业债，不知道可以通过这个东西一下子拿回钱来，并且是几十个亿！一般都是市长请银行行长吃饭，找银行行长要钱，一顿饭要来几千万，就是大钱了！你一下子就弄来几十个亿，没见过。”
其实，这种市场化聚合资源风险相对最小。因为债市是讲投资回报和风险管理的，如果不具备市场性，债券根本就没有投资者买，也发不出去。
所以，财政不能仅盯着自己手里的那点钱。财政是政府理财主体实践者，要把财政资源、企业财富、民众财富、思想文化财富以及自然生态财富都要理好。而焦作财政，几年前就提出了资金、资本、资产、资源的“四资”理财思想，申相臣更是在担任焦作投资集团法人代表总经理时，便开始谋划这20多亿企业债的运作，以聚合债市资源。
8、专业精英。
焦作解决方案中的一些创新之举，都离不开专业精英的运作，有些甚至必须是金融高手。对地方和地方政府而言，行政精英不缺，但金融精英难觅。但焦作财政却拥有了数位金融精英。比如，焦作担保公司董事长夏清生和焦作城建投资公司董事长王大明。一个是外来精英，一个是本土精英。两人如果由市场进行薪酬定价，年薪将在百万级。但在焦作，作为体制内的国资公司，工资收入可能只有市场定价的十分之一。
记者曾与夏清生有过一次谈心，问：你原先在上海担任券商总裁，为何愿意来到焦作？夏清生敞开心扉说：“不少人很奇怪，‘你为什么要到焦作来’？我其实来焦作寻找内心的安宁，就是你还得为社会做点贡献，做点事情。这一点我和申局长有共识，有共同的理念。另外，焦作的市场化程度相对不高，比如很多企业需要金融服务，我可以实实在在地帮助他们，做我想做的事情。”
无疑，焦作无法以收入留人，而是采取了“理想留人”和“事业留人”。记者留意到，焦作当地还给予了外来精英夏清生“财政局副调研员”的体制待遇和本地认可。一个记者至今铭记的细节是，夏清生非常配合我们的采访，但有一次，副调研员夏清生恰好要到组织安排他的党校去学习，他希望调整采访时间。显然，行政精英和市场精英“为社会做点事情”、“为人民服务”的价值观原来是一致的。
9、民众参与。
这一点，焦作市委书记路国贤早在上文中就强调了，应推行百姓“参与式预算”,创造公众参与的环境和机制，注重公众参与的能力建设。
9月底刚离开焦作时，记者恰好遇上了一次“参与式预算”，名称为“2011年基本公共卫生服务财政补贴项目社会听证会”。一位在酒店刚上完夜班的大姐自发地赶了过来，她在会议开始前告诉记者，她和爱人都曾是下岗职工，非常担心老了以后看病问题，现在政府给他们掏钱，还让老百姓来说话，她笑着说：感谢党感谢政府！此刻，这句感谢真正代表了民心！
随后，她一直趴在桌子上，在自己带来的几页纸上认真地写着什么，虽然字写的有些歪歪扭扭，但非常认真。她应该是为自己可能的发言在打草稿，或者，是为填写听证会书面意见表打草稿。
另一个细节是，要回答老百姓问题的卫生局负责人，显然与以往任何一次会议不同。老百姓有赞扬的，也有“炮轰”的，民主就这样直接。他一直在和蔼地认真地回答，对于提出的题，一再表示将来的解决设想。显然，他此刻是公共服务提供者，而不是权力色彩的“官”。其实，他也挺“冤”的，基本公共卫生服务的资金，财政通过购买服务的方式直接支付给基层卫生院和医生，卫生局一分钱也碰不着，但，事情还是属于卫生局的，有了问题他还得承担！
在参与式预算的目光下，政府投资“老是出事”、“没有起到应有的投资效益”的老毛病还能发生吗？
参与式预算这种新鲜事，未来无疑应是我们一种常态的行政行为。现在，公民的有序政治参与，通过参与式预算，通过财政改革，在低调务实地切入、生长。
10、操作干将。
最后这一点也很关键。焦作市财政局长申相臣是“焦作解决方案”和一系列焦作财政改革的实践主操者，他是不可或缺的操作干将。
这从逻辑上意味着，他的实践操作将为自己“制造”很多“敌人”，尽管没有一个“私敌”。因为他实施的很多改革，如债务预算，将触动着很多掌握稀缺资源的行政精英的切实利益。现行的体制规则是，要么做官，要么做事，二者很难协调。出身于太行山麓红旗渠畔最底层的申相臣，从农村高考入学参加工作，最自然的选择首先是为老百姓做点事。自然，他的“做官”实际上是由改革“制造”出的“敌人”所决定，细化一步来表述，他的“做官”实际是由因改革而既得利益受损的官员的个人道德素质所决定。
我们期待时代进步，我们不希望进步的成本个人化。
但无论如何，焦作为我们贡献出了作用企业和公共经济的两大解决方案，我们又应该为焦作、为时代、为国家、为人民做点什么？
（原文刊发于2011年11月15日出版的《新理财》政府理财版，文/《新理财》记者 秦立东 朱静）