2011年7月17日，首届中国城市保障性住房发展高峰论坛在钓鱼台国宾馆召开，此次论坛站在整个行业的高度，凝聚政府、企业、专家、金融、建材等各界代表对保障性住房的产业化发展方向，开发建设保障性住房的资金、土地、政策等进行全方位深入探讨，凤凰网房产进行全程报道，以下是焦作市财政局局长申相臣的发言。
图为焦作市财长局局长申相臣
尊敬的各位领导、各位嘉宾:
大家好!
我是来自河南省焦作市财政局的一名基层工作同志，很高兴参加这一次高峰论坛。我发言的题目是PPP在焦作棚户区改造的试点创造，主要从焦作项目实施的背景、国际经验的借、PPP模式的实践尝试和本土化创新展望等四个方面做个简要介绍。
第一，焦作项目实施的背景。
焦作是国家首批资源枯竭城市转型试点之一，经济社会转型和工业化城市化建设的任务很重。全市共有棚户区40个，建设面积240多万平米，需要解决近十万人的棚户区改造保障性住房的问题。大家知道，焦作煤矿有一百多年的开矿历史，资源枯竭带来的经济、社会、政治、生态矛盾非常突出，成为制约焦作转型升级、科学发展和宜居城市建设的主要瓶颈之一。地方党委政府下决心解决棚户区人居环境，切实解决中低收入群体，特别是棚户区居民的保障房问题。作为一项民生工程，棚户区改造项目的难点主要是涉及人数多，建设资金筹措难，补偿情况复杂等多个方面，但是最难的我们感觉还是资金的筹措。正好国际上许多国家成功实践的PPP模式，为我们提供了有利的借鉴和路径的选择。
第二，借鉴国外的有益经验。
PPP公私合作模式关键是在政府与民营企业之间通过适当的资源分配，风险分担的机制，最大限度的满足共同需求。实现参与各方的双赢和共赢的目标，国外发达国家在实施旧城改造中，较早的采用了PPP模式，并且取得了不少成功的实践经验，解决外国的经验，特别是解决项目中融资难题，对我们焦作棚户区改造以及保障性住房项目来说具有重要的意义和现实的需要。
第三，PPP模式在焦作的实践。
细分市场，区分情况，采取不同的PPP模式。PPP项目一般分为外包，特许经营，从我们实际情况出发我们将棚户区改造的项目进行了市场的细分，积极发挥，采取不同的PPP模式。城市棚户区改造模式，还有工矿区改造的模式。
对城市棚户区改造的模式，这具有商业开发价值的棚户区，有市区人民政府统一组织，采取市场开发方式进行运作，具体运作方式也是有城区人民政府采取补偿，土地出让收入首先用于拆迁补偿的行政成本。以拆迁安置作为土地出让的特点，由国土资源管理部门组织公开和托管，缺乏开发建设的单位实施改造，对于不具备商业开发价值的棚户区有市政府所属的公共住房建设有限公司实行政府性投资改造。
对工矿棚户区的改造的模式，工矿棚户区改造采取企业自行改造，企业与社会资本联合建设，房地产综合开发等方式进行。距离运作方式企业自行改造纳入经济适用房的管理法规，多余的住房可供应符合标准的辖区里的低收入居民的住房困难。在企业自行改造的时候满足本单位的低收入家庭后，土地有声语的，实施招拍挂出让，10-15%配建廉租房。
创新机制，财政资金四两拨千斤。私营部门参与部分和全部资金，需要公共部门协调后，私人部门的利用和项目的规定二者之间的平衡关系。因而项目在很大程度上提高政府相关部门的管理服务水平，由于棚户区改造具有社会效益，项目收益比较低，盈利不大。作为市场化运作项目需要合理的投资回报，所以在PPP模式中需要包括政府补贴的，政府补贴分为自行补贴，税费的优惠，以及开发等多种形式。为了保障棚户区改造的顺利进行，市政府出台了一系列关于棚户区改造的优惠政策和支持的办法。
在税费方面，棚户区改造强度配套费等各种行政性收费和政府基金，放低开发企业参与棚户区改造减免税费。同时政府对棚户区改造的项目通过以奖代补的方式进行支持，在土地方面城市棚户区改造公共设施问题与配建公共竞技适用住房用地划拨的方式。焦作在棚户区以及保障性住房项目的建设当中，由于做到了公开、透明，管理创新，政策到位，组织严密，棚户区改造的工作成绩比较明显，截止到目前已经完成了棚户区改造100多万平方米，完成投资20多亿元，在棚户区改造当中具有焦作特色，PPP模式的实践创造，真正发挥政府资金四两拨千斤的成熟相应，真正让我市人民享受到住有所居发展成果，政府只投入了引导扶持资金2.2亿元，吸引社会资金20多亿元，同时确保住房的质量，让老百姓满意的住上了放心房。
项目实施中的监督管理。在提供优惠政策的同时，政府对棚户区的改造项目实行了严格的公开的合同管理，并实行公开透明的一系列的措施，督促相应单位按照工程监督制，项目招投标的要求加快质量和管理，坚决杜绝豆腐渣工程。发现问题情况及时公开向社会通报和公示。
PPP模式焦作实践效果明显。一方面缓解了地方政府财政压力，保证了棚户区乃至整个老城区，以及保障性住房建设的长效性和可持续性。另一方面政府通过购买服务拓宽了融资渠道，解决了社会资金，将民营企业和社会资金更有效率的管理、技术、服务引入到项目开发和服务中来，同时对民营企业来说通过政府给予的政策扶持，资金支持也获得了相应的合理的投资回报，更重要的是通过参与社会管理和公共服务扩大了民营企业的知名度和公信力，有利于政府公民合作，创新管理，实现了双赢和多赢的目的。
第四，PPP模式的创新展望。
PPP模式在焦作实践当中几个关键因素：良好的公共治理机制、明确的责任分担机制、合理的利益风险机制、严厉的市场加快机制。我们觉得这几个关键因素，也是我们实际工作中收到的综合效益。
PPP模式实施过程当中需要下一步认真解决的三个关键问题：
第一，设立专门的社会服务机构，在PPP模式中官员企业和社会组织被视为政府的合作伙伴，必须创造公平的竞争市场环境，在PPP模式中政府必须作为一个具有市场经济头脑和企业一致的专业机构来参与合同的制定，合同的实施，来保证项目实施的公开、公平、公正，保证各方利益得到合作共赢。下一步政府工作不可能有足够的时间精力和经验完成这一项重大工作，因此需要社会公共服务机构更好的组织实施PPP项目。
第二，要建立科学的风险管理机制。PPP模式的运作一般具有投资多，周期长，参与者广泛等的工作特点，各个方面都可能导致项目实施的风险增大，因此应用PPP模式必须进行科学的风险管理，合理分担和化解这方面的风险。
第三，急需解决的几个难点问题。大家知道筹资金，保质量是现在保障房建设的建设难点，PPP模式可以有效解决保障房建设资金问题，但是在土地供应，规划许可，招投标及施工许可，投资设计等方面都有严格的制度和程序，如何正视矛盾，规范高效，及时解决这些时间紧，任务重，周期长的现实问题需要更加创新的勇气和智慧，如何委托管理，购买服务等多种方式，降低管理成本，提高管理和服务的水平，特别是当前如何进一步加快保障性安居工程住房的有效供应，分流商品房市场需求，满足居民的住房，有利于管理好通胀预期，保持经济平稳较快发展的良好态势。
