2009年，财政部制定并印发了《财政支出绩效评价管理暂行办法》，明确提出了加强财政支出管理，强化支出责任，提高财政资金的使用效益，体现政府公共服务目标。我市的财政支出绩效管理工作也将全面启动。为学习国内外财政支出绩效评价工作的先进经验，
一、 闵行财政绩效管理的主要做法
（一）以绩效预算管理改革带动行政管理改革。闵行的绩效管理是在区委、区政府的直接领导和区人大的全力支持与监督下推进的。2010年4月闵行区委四届十三次全会强调深入推进绩效预算改革。其中要求财政部门探索将绩效预算改革成效纳入年度考核指标，激发部门参与改革、勇于创新的积极性。列入2011年重点评价的21个项目也是这次会议上表决确定的。这些情况表明，闵行推行绩效预算管理制度改革不在于单纯的完善财政资金管理机制，而是把各部门的行政活动阳光化并加大了民主监督力度，把预算管理改革和行政管理改革有机结合起来。
（二）形成以结果为导向，前评价、过程评价和后评价“三位一体”的绩效评价体系和管理模式。
1、2008年，闵行财政与复旦大学绩效评价中心合作，引入PART评价工具，试行“以结果为导向”的预算编制模式。在编制预算的同时，通过PART评价工具，首先解决财政资金投入项目的“项目定位、项目计划、项目管理、项目结果”等基本的核心问题，并以结果为导向，引导单位提高预算编制的准确性、可行性，在目标明确的基础上，确定项目预算的额度，在衡量预算编制质量和预算执行效果时，不仅要看是否超支，更要看是否达到预期的结果目标。
2、引入独立评价机构，保证评价结果的公正客观。闵行财政通过政府购买服务形式引入第三方独立评价机构（8家会计师事务所及两家高校科研机构），对2009闵行区民生领域预算项目开展绩效评价。中介机构根据项目单位提供的资料，按照各自的评价体系和投机，对项目结果进行独立评价，保证了绩效评价结果客观性和公正性。
3、采用科研机构与会计师事务所相结合的评价方式。参加2010年绩效评价的项目中，由上海财经大学中国教育支出评价（研究）中心，复旦大学绩效评价中心，对其中有代表性的项目进行独立评价，同时还帮助和指导会计师事务所完成其他项目的评价。高校科研机构与会计师事务所相互配合的评价操作模式，既有利于逐步建立科学、有效的绩效评价指标体系，又有助于培养规范的绩效评价队伍，为闵行区今后大范围开展绩效评价工作奠定了基础。
4、先评审指标再评审项目，设计合理的评审流程。中介机构根据所评价项目的具体情况，设定可量化的共性指标和个性指标，对项目结果进行评价。共性指标适用各类项目的绩效评价，由财政部门统一要求；个性指标针对部门、行业和项目特点确定。在委托第三方对某项目进行绩效评价时，先对中介机构设计的评价指标进行评审，按要求中介机构根据所评价的具体项目，设定可量化的共性指标和个性指标，财政部门会同主管部门、项目单位以及专家对中介机构所设计的绩效评价指标体系展开论证，吸取各方意见后，确定该项目的评价指标。
二、闵行的经验给我们四点启示
第一，领导重视是前提。从闵行绩效评价改革的过程看，区委区政府对推进绩效管理工作给予了充分的肯定和支持。每年参与评价的重点项目，均由区委全会表决确定，区委领导的重视和期望极大地坚定了财政局坚持探索和开展绩效管理工作的决心和信心。区人大、监察部门等也对绩效管理工作改革给予高度评价和大力支持，人大还参与组织项目前期的项目听证会，客观上促进了预算单位对此项工作的理解，化解了财政与单位的矛盾。
第二，制度建设是保障。以制度建设保改革，逐步建立了闵行财政绩效管理指标体系和工作机制。在实施绩效管理的过程中，已陆续出台各个层面的相关制度规定十余项。如：《闵行区关于全面开展“以结果为导向”预算管理改革的实施意见》、《闵行区本级部门预算支出前期绩效评价操作办法（试行）》、《闵行区本级部门预算支出前期绩效评价操作指南（试行）》等。
第三，指标体系是关键。建立科学、有效、实用、易懂的绩效指标体系是绩效评价成功的关键。在指标体系形成的过程中，闵行财政、预算单位、科研院所、相关专家在实践中探索，在探索中研究，逐项目、逐指标论证，逐单位辅导，逐步建立了较为完善的绩效评价指标体系。指标体系既反映了民生业绩的项目，也反映了公众的实际受益情况，并通过两方面相互印证，考核了财政资金的使用效果，评价结果符合科学管理要求，具有较高的说服力和可信度；通过量化指标，用具体数据既描述了民生项目的实际效果，又反映出各项目的业绩差异，对于政府政策的修订起了重要作用；基础数据的建立与指标体系的完善，既解决了实施绩效评价时获取数据的难题，也解决了绩效评价指标与政府部门正常工作的结合问题。
第四，队伍建设是基础。闵行在实施绩效管理的过程中，通过与复旦大学绩效管理中心和上海财经大学教育评价中心合作，培养了一支财政绩效管理队伍。人员覆盖面较为广泛。既有政府层面的、又有财政部门和预算单位，同时还有高等院校的专家学者和中介机构的专业人士。
三、推进我市财政支出绩效管理工作的措施和建议
（一）建立和完善财政绩效管理制度基本框架
1、政府层面。建议以市政府令出台《焦作市财政支出绩效管理办法》。在《办法》中明确财政支出绩效管理的指导思想、总体目标、基本原则、工作制度、组织保障以及相关要求等。
2、部门联合。建议财政、监察和审计局等相关部门联合出台《关于加强财政支出绩效管理的有关规定》。对项目绩效管理中各机构的责任进一步明确，建立规范、完善的绩效管理组织体系。
3、财政部门。通过召开工作座谈会、与科研机构合作等形式，征求各方意见，修改完善《焦作市财政支出绩效评价实施意见》（试行）、《焦作市财政局财政支出绩效评价工作内部职责分工》、《财政支出绩效评价专家库管理办法》《中介机构参与绩效评价工作管理办法》、《焦作市本级部门预算支出绩效评价操作办法（试行）、《焦作市本级部门预算支出绩效评价操作指南（试行）等。规范财政支出事前、事中、事后各个环节的绩效管理程序，制定和完善相对统一的工作流程、操作规程，包括文本表格范本等一系列具体规范，以确保绩效管理有序开展、规范操作、高效推进。
（二）构建绩效评价体系“焦作模式”
1、工作定位要准确。
绩效评价工作财政是管理者而不是执行者。一是要制定科学、完善的绩效评价管理制度、流程规则、操作程序；二是要明确人大、政府为评价工作的领导者、监督者和推进者；三是财政部门要做好评价的组织、协调与管理工作，做好内部分工负责、协同配合工作；四是要明确各部门单位是评价工作的具体实施与操作者；五是明确大学及科研机构是评价工作的理论业务技术辅导者；六是明确第三方独立评价机构的职责、义务及权利，确保独立性和公正性；七是建立问责、考核、结果评价机制，提高政府透明度。
2、建立完善推广项目“预评价”制度。
在预算编制的过程中，充分利用PART项目评级工具，大规模开展项目预评价工作，并建立规范的预评价机制，完善评价流程、体系和方法，进一步提高预算编制的质量，体现结果导向。为过程评价和后评价打下良好的项目管理基础。
3、项目筛选要慎重。评价项目的筛选和确定很重要，可以说是绩效评价工作成败的关键，也是体现工作成效的关键。要选择适合评价的项目，一是应选择面向公众的项目进行评价，这类项目与老百姓关联度高，容易引起社会的关注与反响，也便于公众进行监督，从而更好地普及绩效管理的理念；二是选择与部门职能活动密切相关的项目，这些项目有利于准确反映部门的绩效状况；三是选择部门之间有可比性的项目，这些项目有利于在不同部门之间进行效率比较。
4、建立完善绩效评价指标体系。绩效指标体系的建立要充分体现导向性，要不断充实、完善和修正，主要包括三个方面：：一是选择绩效指标。绩效目标需要通过绩效指标来量化，而绩效指标的选择是建立绩效评价指标体系的核心环节和难题；二是绩效基准。绩效基准是确定各绩效指标在项目实施前所处的状态，为决策者制定计划、项目或活动的目标提供比较的基础；三是制定绩效指标拟达到的目标。
5、建立专家引入机制。在绩效管理活动中，尤其是绩效指标的确定与评估等，需要采取内外结合的方法，同时也是一项技术性很强的工作，仅靠财政和部门是难以胜任的，因此，为了设置科学、合理、客观的评价指标，建议实行专家引入机制，在绩效管理的三个阶段，采取与外部（大学、科研机构、中介机构）合作的办法，或采购服务的形式，来梳理、构建焦作财政绩效评价指标体系。
6、强化绩效信息搜集和管理。一是加强绩效计划管理，实现事前计划、事中监控、事后评价的有机结合；二是建立绩效信息监测系统，实时监测绩效目标的完成情况，这样既有利于发现管理中的漏洞，适当调整资源的投入规模和方向，也便于检测绩效目标同部门的战略目标之间的匹配性；三是建立绩效信息报告制度。一是绩效信息内部报告制度，包括绩效报告和绩效评价报告的提交；二是绩效信息外部报告制度，目的是加强公众监督，提高公众对绩效管理的参与度。
7、完善绩效评价方法和手段。在评价方法上针对不同的项目，扩大评价主题的范围和样本，构建具有代表性、全面性、多元化的评价主体，来保证评价的相对客观性；选择PART工具，结合项目实际，设计一系列的问题，完成项目前期的评审，并不断实现“本土化”。
8、建立绩效管理专家库。层次要高，途径要多。
9、逐步建立焦作绩效评价指标数值库。在指标体系建立的基础上，通过不断的努力，逐步建立与完善数据库，包括基础性的；分门别类的、国内外的、各行业的、各级别的；横向的、纵向的等，并统一进入绩效评价管理信息系统基础数据库。
10、建立绩效评价结果应用导向机构。针对绩效评价中发现的不同问题，体现不同的结果导向。包括：问题及建议的落实与处理、项目整改、与部门行政目标的挂钩、与项目预算的挂钩等等。
11、建立绩效评价项目库。包括基础项目库、正式库、备选库，实行滚动式管理。
（三）以财经沙盘为载体，以市本级预算管理网络为平台，开发焦作市财政绩效管理信息系统。该系统是以绩效预算、支出跟踪、绩效评价为核心，以标准定制、项目管理、专家考核为辅助，实现事前绩效预算、事中支出跟踪和事后绩效评价的整个过程，并最终形成绩效预算评价报告。通过技术手段实现与各预算编制、预算执行等相关业务信息系统的无缝衔接，实现绩效预算管理的流程化，包括“绩效预算—信息发布--支出跟踪—绩效评价—绩效预算”管理业务流程和“前评价—过程评价—结果评价”管理工作流程。
四、几点思考
1、绩效评价的真正目的。绩效评价是指运用科学、规范的评价方法，对财政预算项目支出行为过程及其实际效果进行的科学、客观、公正的衡量比较和综合评判。因此，绩效评价本身不是一项新的改革创新，而是绩效预算所固有的一种管理手段，是给预算资金分配一个合理的说法，这就是绩效评价试图解决的问题。通过这种手段，来体现财政分配、领导决策的客观性和正确性，体现财政分配的专业性。对于各部门来讲就是“把自己干的事情说清楚”。
2、部门是绩效评价的主体。绩效评价预算单位是主体和操作者，是绩效评价工作真正的切入点，通过部门预算管理手段的提升，才能进一步提高预算管理的整体水平。
3、绩效预算提升的政府管理的透明度，提升了责任政府的公信力。
4、绩效预算管理的目标要明确合理，定位要准确，理念要转变，宣传要到位。作为提升政府管理的一种手段，要符合焦作财政未来改革的方向、思路和理念，同时也不能给预算单位太多的压力。框架设计要简捷清晰，易于操作。
二0一0年十二月三日