建立预算支出绩效考评机制的探索
预算支出绩效考评，是指运用一定的考核办法、量化指标及评价标准，对部门为实现其职能所确定绩效目标的实现程度，以及为实现这一目标安排预算的执行结果所进行的综合性考核与评价。推行预算支出绩效考评制度，早在2003年党的十六届三中全会就提出了“建立预算绩效评价体系”的指导思想。2005年《国务院关于2005年深化经济体制改革的意见》中也提出“逐步建立健全财政预算绩效评价体系”。2009年财政部把推行预算支出绩效评价工作作为推进财政科学化精细化管理的一项重要任务。如何做好财政预算支出绩效考评工作，近年来，从中央到地方，各级财政部门都在进行积极的探索、尝试，积累了较为丰富的实践经验和一定的理论基础。但就目前实际工作情况看，对绩效评价工作的认识以及如何建立预算支出绩效考评机制等问题，仍然值得探索和研究，这也是深化预算绩效评价改革、做好预算绩效评价工作的重要前提。本文就此问题作一探究。
一、建立预算支出绩效考评机制的重要意义
（一）开展预算支出绩效考评是财政工作发展的必然趋势
改革开放以来，随着市场经济的不断发展，各项改革事业蓬勃发展，政府财政职能也经历了一个不断发展、转变、完善的过程。从上世纪90年代中期开始，财政部门为适应市场经济发展的需要，积极转变工作职能和发展方式，政府财政支出活动逐渐从经营性、竞争性领域退出，加大了向农业、教育、社会保障、医疗卫生、城市基础建设等公共领域支出，同时财政管理活动也得到了加强和规范。但财政支出管理不仅仅重视的是形式，它更要讲求效果、效率，也就是绩效。多年来，财政资金的使用效益如何，支出后是否实现了预期目标，一直没有一个科学的评判标准。特别是财政支出违规违纪行为越来越严重，并有愈演愈烈之势，严重侵害了国家人民的利益。如何评价资金的使用效果，多年来，财政部门一直在不断探索和研究，如对项目的跟踪问效管理以及采取财政监督等方式，力求最大限度提高财政资金的使用效益。因此，为了进一步加强公共财政管理，逐步实现对财政资金从目前注重资金投入的管理转向注重对支出效果的管理，就有必要建立预算绩效评价体系和考评制度，对财政支出效果开展绩效考评。
（二）开展预算支出绩效考评是深化公共财政改革的重要内容
近年来，财政部门进行了一系列改革，如以“部门预算”为核心的预算编制改革，以“国库集中支付”为主要内容的支出改革，还有会计委派、政府采购、收支两条线等等，大力实施“阳光财政”。所有这些，都是在打破旧的财政管理模式，构建新的公共财政框架。财政之所以进行如此大的“手术”，目的就是要解决资金的效率问题，包括资金的分配是否科学、公平，拨付是否安全、快捷，使用是否节约、有效等等，但这些改革都没有触及到资金使用的效果问题。为解决这个问题，财政部门下步将大力推行绩效预算制度。从国外经验来看，预算支出绩效考评制度是推行绩效预算的基础和前提。这项工作的成熟与否，直接决定着绩效预算模式下分配的科学性、合理性。因此，走绩效预算之路，就必须建立和完善预算支出绩效考评制度，建立科学、合理、规范的预算绩效评价体系。因此，绩效评价改革不仅是财政支出管理、提高财政资金使用效益的一个重要手段，也是财政改革链条中的重要一环，是建立预算编制、执行、监督、评价的公共财政管理体制的重要内容之一。
（三）开展预算支出绩效评价是加强财政支出管理工作的需要
近年来，不论是中央还是地方，财政收支规模快速增长，与此同时，供求矛盾依然突出。特别是随着经济社会的迅速发展，农业、教育、科技、卫生、文化、社会保障、城市基础建设等对财政的需求远远超出了财政收入的增长。分析矛盾产生的原因，一是财政收入资源总量不足，无法满足日益增长的物质文化需要；二是财政支出效率不高。为缓和财政收支矛盾，财政部门相继出台了一系列加强支出管理的政策和措施，但财政支出的绩效管理工作相对滞后，对财政资金的使用缺乏有效的“跟踪问效”机制，财政支出工作普遍存在着“重分配、轻管理”的现象，一方面财政支出压力越来越大，另一方面财政支出的一些低效或无效投资形成资金浪费。在这种情况下我们必须挖掘潜力，向管理要效益，通过对财政支出的绩效评价，调整和优化财政支出结构，提高财政支出效率，做到“少花钱、多办事”，这对缓解当前财政收支矛盾具有十分重要的意义。
二、目前预算支出绩效考评工作面临现状和存在问题
尽管党中央、国务院已提出了建立预算绩效评价体系的精神，但由于这项工作在我国起步较晚，工作中还存在着体制不理顺、制度建设薄弱、缺乏统一操作规范等问题。从试点情况看，这项工作在各地的进展程度也不一样，有的做得较好，有的还未开展，有的还没认识到等等。随着建设绩效财政思想的提出，现在看来，这项工作已不是做不做的问题，而是做早的就主动、迟就被动的问题。分析绩效考评的工作现状，主要存在以下几方面问题：
（一）思想认识不统一
关于开展预算支出绩效考评的理论探索，我国已有不少专家学者进行了研究。财政部早在2001年就着手在湖北恩施进行试点。由于这项工作一直处于探索研究阶段，涉及面有限，宣传不够，不要说在财政外部，就是在财政内部，绩效评价是干什么的，就有相当人员说不清楚。有的认为，绩效考评在国外也就是在二十世纪90年代开展起来的，中国财政现在正处于改革时期，各项改革仍需要不断深入和完善，财政支出中还大量出现着违规违纪行为，当前财政应着重解决资金使用的合规问题，所以在这样一个基础和条件下开展绩效考评，为时尚早。不能说这样的认识没有道理，但至少是对财政改革缺乏全面、系统、正确的认识。尽快建立预算支出考评机制，不仅仅是为了深化和完善公共财政改革，也是加强预算支出管理、规范支出行为、明确支出责任的需要，更是实践和落实科学发展观的时代要求。
（二）评价制度不健全
如何开展预算支出绩效考评工作，首先要制定出一个评价管理办法，包括建立财政支出的分类体系、评价指标体系以及评价标准体系等一系列制度。由于绩效考评工作近年来一直处于探索阶段，各地财政部门在地方政府的领导下，结合本地实际，自行开展试点工作，有的制定出了地方绩效评价管理办法。财政部直到今年6月才正式出台了《财政支出绩效评价管理暂行办法》。在评价工作中，要保证评价结果的公正性、科学性、准确性，这就必须要建立一套科学的评价指标体系及评价指标标准。由于财政管理的政策性强，财政支出内容具有综合性、复杂性，涉及经济、社会发展等方方面面，加上各地经济发展不均衡，社会发展目标也不尽相同，要设定一套建立在严密数据分析基础上的科学、统一、完整的指标体系和评价标准，满足从不同层面、不同行业、不同支出性质等方面进行综合评价的需求，从当前工作实际讲显的较为困难。作为绩效考评工作的核心问题一直未能解决，这也直接影响了财政支出绩效评价结果的公正合理性，也是财政支出绩效评价工作发展缓慢的客观原因。由于没有一个统一的操作规范，各地对这项工作的认识又不完全一样，这在一定程度上影响了绩效评价工作的开展。明确绩效评价评价工作的法律地位，建立规范统一的绩效评价操作规范，制定相关的配套制度，需要尽快形成具有中国特色的财政支出绩效评价制度框架体系。
（三）机构建设不明确
工作机构是一项工作承担的有效载体，是保证工作顺利开展的基础。目前，尽管绩效考评工作已经列入到了财政公共改革计划之中，各地也都在积极进行试点，但绩效考评的编制设置没有得到有效解决，也导致各地对这项工作重视程度不一。有的在财政内部成立了专门机构，有的让其他部门，如预算、监督、统评、国资等部门代做，五花八门，有的就没有成立机构，也没有开展工作。这些情况严重影响了绩效考评工作的开展。
（四）人员队伍素质低
预算支出绩效考评工作不仅仅是一项技术性工作，它函盖了财政业务的方方面面，评价内容涉及面广、综合业务强、操作难度大，要具有较强综合能力和富有开拓创新能力的高素质人才，这对于从事这项工作的人员提出了更高的业务素质要求，首先得具备财政基础知识，包括财政基础理论和财政改革综合知识；还要熟悉财政业务，特别是预算支出业务；再次要具备文字的综合分析能力，这是做好绩效考评工作的前提和条件。从目前来看，由于这项工作刚刚起步，从事这项工作的人员既缺少这方面的培训，也缺乏工作经验，如果对财政支出业务不了解或一知半解，工作起来往往陷入被动。所以，要加强对绩效考评人员的培训，提高工作人员的业务素质，真正建立起一支绩效考评队伍，以适应新形势下绩效考评工作的需要。
三、国外预算支出绩效考评的先进做法
从20世纪二三十年代开始，西方资本主义国家受当时社会、政治和经济的影响，传统意义上对财政支出合法性和合规性的审查已不能满足政府要求，绩效审计逐步代替传统的国家审计。在此基础上，从70年代开始，各国政府都在积极探索新的财政支出评价制度，特别是90年代以来，西方发达国家都已经基本建立了较完善的绩效评价制度和评价体系，其目标就是加强对政府机构支出的控制和管理，提高政府部门的行政效率和整体绩效，创造一个“少花钱、多办事”的政府。
现将英国、美国、加拿大等国家绩效评价做法介绍如下，以供借鉴。
英国：20世纪80年代，撒切尔政府就着手开始探索财政绩效评价改革。1997年布莱尔政府颁布了《支出综合审查》，要求对各部门的预算和支出进行全面审查，同时要求各政府部门与财政部签定《公共服务协约》。在组织实施上，其评价工作由公共服务和公共支出内阁委员会指导和监督，委员会由首相助理和财长等内阁成员组成，各政府部门进行自我评价，每年秋季向议会提交《秋季绩效评价报告》。评价对象包括对政府部门的评价，对基层单位的评价，对地方政府的评价和对项目的评价。在结果应用上，首先，绩效评价的结果成为调整政府长期经济目标和计划的依据；其次，作为财政部门对各政府部门制定以后年度预算的依据；最后，也作为国会和内阁对各政府的行政责任制落实的重要依据。
美国：1979年，美国管理和预算办公室制定了《关于行政部门管理的改革和绩效评价工作应用》。1993年克林顿政府颁布《政府绩效与结果法案》，其目的是通过设定政府财政支出的绩效目标，比较绩效目标与实施结果，进行年度绩效评价，同时要求政府各部门每年向国会提交年度绩效报告。美国绩效评价的组织实施涉及国会会计署、总统预算与管理办公室和各政府部门，国会直接领导和监督绩效评价工作，并由国会会计署，或由其聘请中介机构，或委托政府内部评价机构负责对政府各部门实施绩效评价。评价对象包括“部门年度绩效评价”和“专题绩效评价”。在结果应用上，主要表现在及时发现政府部门在管理中的问题，提出解决方案，供国会和政府参考；同时将绩效评价结果与各部门和单位的管理责任和预算结合起来。
加拿大：1977年发布《绩效评价政策》，1981年发布《绩效评价工作指南》和《联邦部门和组织项目评价准则》，1989年发布《联邦政府和部门绩效评价的工作标准》，2001年出台新的《加拿大政府绩效评价政策和标准》。其评价工作由内阁财政委员会秘书处统一领导和部署，并成立专门的机构---评价中心进行协调，各政府部门内部成立专门机构对本部门绩效进行评价。在组织实施上，每一个联邦部门都要制定《部门战略规划及预期效果》，并向国会提交绩效评价报告。评价对象包括对各政府部门和单位的评价及对项目的评价。在结果应用上，加拿大政府已把绩效评价工作作为各政府部门的一项日常工作，有常设的机构人人员，对加强和改善各部门的管理发挥了重要作用。
四、 建立健全适应我国需要的预算支出绩效考评机制
（一）加强绩效考评工作的制度体系建设
预算支出绩效考评是财政从“注重投入或过程”管理转向“注重结果”的管理，是财政编制绩效预算的重要前提和基础，是一项全新的财政管理制度。作为一项财政改革，它既是建立公共财政框架的一部分，同时从其自身的内涵和外延又超出了财政范畴，它不仅是财政资金在支出管理上的延伸和创新，更是政府绩效管理的重要组成部分，是一场政府在资金管理观念上的变革，即政府资金支出不仅要合规，更要追求资金使用的经济性、效率性、有效性。所以说，单靠财政行政手段来做好财政支出绩效评价工作就显得力度不够，必须要有法律作依据，制度作保障。从西方发达国家开展绩效评价工作的实践来看，都是有法律制度作保障的。如美国1993年颁布的《政府绩效与结果法案》，澳大利亚2000年制定的《目标与产出框架》，加拿大2001年颁布的《加拿大政府绩效评价政策和标准》等。这些法律制度都规定了政府各部门的财政责任、考核关系及绩效评估办法等。但就目前我国的财政支出绩效评价工作而言，财政部虽于今年6月份颁布了《财政支出绩效评价管理暂行办法》，但相关配套制度还未出台。各地也应结合实际，从本地情况出发，制定相关配套制度办法，来指导和规范绩效评价工作，如制定《财政支出绩效评价方法选择及工作程序》、《财政支出绩效评价指标设置及标准选择》、《财政支出绩效评价结果应用》等一系列统一的制度规范，明确财政支出绩效评价工作规则、工作程序、组织方式及结果应用，并对相关行为主体的权利和义务进行界定。
（二） 加强绩效评价的组织领导体系建设
预算支出绩效考评工作是一项涉及面广、技术性强、操作难度大的工作，单靠某个部门无法完成相应的工作，它需要集体力量的合作。因此，必须要建立相应的评价组织领导机构来指导安排。权威也直接影响着评价结果的公信力和应用效果，必须成立高层次的领导组织，发动社会方方面面的力量，建立有效的多元合作组织体系，才能确保评价工作的顺利进行。更重要的是它的评价结果直接影响到一个部门或一项工作政绩。
一是成立政府领导机构。从绩效考评的工作内容看，它涉及到了项目单位管理、认识、行为、效果等业绩考核的各个方面，它已不单单是财政工作手段或方式的变革，而是贯穿于整个财政工作，其业务的综合性、复杂性和结果的应用等已超出财政职能范畴，严格来讲属于政府绩效评价的一部分。因此这项工作必须要有政府来统一领导。只有这样，社会才能重视并积极做好工作，财政才能有做好绩效考评工作的环境和条件。
二是明确财政部门是绩效评价的主管部门。大家都知道，预算支出绩效考评工作是政府绩效评价工作的重要组成部分，是为了深化公共财政支出改革，转变预算管理理念和支出管理方式，追求财政资金使用效果而开展的一项工作。从工作性质讲，首先这是政府的一项管理工作，评价的目的是为政府服务的。从专业上来讲，这是涉及财政预算支出管理方面的一项改革性工作，属于公共财政的范畴。特别是预算支出绩效考评工作尚处在探索研究阶段过程中，有关的法律制度体系没有建立起来，绩效评价工作体系也不完备。在这样的环境下，不论是人大、还是政府都只能以一个“监督者”或“管理者”的身份对工作提出要求。财政部门作为政府资金的管理者，也只能是评价的主体，有资格领导起预算支出绩效考评的日常工作，负责评价政策、制度的制定，组织管理评价工作的实施等。
三是建立专门的评价工作机构。预算支出绩效考评作为一项新生事物，从其自身的发展和要求以及财政公共改革的进一步深化，可以预计在不远的时期内必将成为财政部门的一项重要日常工作。探索、研究绩效考评工作，适应新形势下财政发展和改革的需要，都需要成立专门的评价机构，充实人员力量，早准备、早研究、早试点，不断积累和丰富评价工作经验，从实践中锻炼和造就一支高素质的评价队伍。
四是积极引进第三方评价机制。为解决评价结果的公正性、权威性问题，财政部门应逐步从具体的评价事务解脱出来，将政策指导、规范管理、加强监督和结果应用等作为工作重点，积极引进第三方评价机制，采取“花钱买服务”的方式，将大量、繁重的具体评价工作交由中介完成，一方面不仅解决了财政部门人员、技术、专业等能力不足问题，另一方面也保证了评价结果的公正性。
五是加强人大对评价工作的监督。一方面，财政部门要积极主动向人大报告预算支出考评工作，将自身工作置于人大监督之下，增强工作的透明度；另一方面，通过人大的监督，借助于人大的权威性，提升工作力度，也有利于提高社会的整体认知水平，进一步推动绩效评价工作全面开展。
（三）研究制定财政支出绩效评价指标体系
工欲善其事，必先利其器。绩效评价指标体系是决定财政支出评价效果科学与否的重要“利器”，财政支出评价效果离不开设置科学的评价指标体系的支撑，它是绩效评价的核心技术问题。
在财政支出绩效评价的实践中，公共部门产出的公共性和难以量化等特征给指标体系的设置带来诸多困难。没有一套建立在严密数据分析基础上的科学、统一、完整的评价指标体系，造成了目前不能从不同层面、不同行业、不同支出性质等方面进行综合、立体评价。为尽量减少这些障碍，需要加强财政支出绩效评价指标体系研究。此外，从信息化层面来讲，绩效评价工作要求有完整的公共支出绩效评价指标体系和基础资料数据库作为绩效考评的支持，需要在长期的实践中，按照定性和定量相结合、统一性指标与专业性指标相结合的原则，逐步探索建立起一整套绩效评价指标体系和绩效预算基础资料数据库。
（四）明确预算支出绩效考评的对象和内容
1、确定评价对象
从目前来讲，预算支出绩效考评工作可分为四类：项目支出绩效评价、单位财政支出绩效评价、部门财政支出绩效评价、财政支出综合绩效评价。由于绩效评价工作的特殊性、复杂性，我们在确定评价对象时，也应遵循循序渐进的原则，由易到难、由重点到一般逐步展开。目前阶段应当以项目评价为主，待经验成熟或条件具备时，再扩展到对单位、部门或者某一行业支出的评价。
2、完善评价内容
理论上来说，财政支出绩效评价的内容应当包括以下两方面：一是专业考评。即对使用政府公共资金的项目、事业发展计划的执行情况及完成结果，以及机构使用政府公共资金履行职能、开展工作的效果进行考评；二是财务考评。主要侧重于经济性和合规性的评价。在专业考评方面，要从立项目标的合理性、项目组织的管理水平、项目的完成程度、项目实施后产生的经济效益、社会效益、政治效益、环境效益以及可持续发展等方面重点开展。在财务考评方面，应关注资金的落实情况、资金执行是否合规，财务管理制度和工作规范是否健全等。通过以上内容的评价，基本上可以综合反映出项目资金的使用绩效。
（五）注重绩效评价结果的应用
开展绩效评价工作，其目的在于规范和提高财政资金的使用效益，为预算编制和政府管理提供决策依据。这就要求我们重视绩效评价工作结果，提高绩效评价结果的应用能力。
1、作为预算编制依据。财政支出绩效评价结果要作为财政部门每年安排部门预算的重要依据，为预算编制提供参考。通过绩效评价，对财政项目资金使用效益好的予以表扬，并对下一预算年度的同类项目优先安排；对效益差的通报批评，并对下一预算年度同类项目资金予以调减或取消。
2、为领导决策提供参考。预算支出评价结果不仅仅反映出项目单位使用财政资金效果的成绩，也在一定程度上体现了一个部门或单位工作上的政绩观。财政部门根据工作需要，及时报送同级党委、政府作为决策参考。
3、加强社会舆论监督。财政资金使用效果如何，应当接受社会的批评监督。评价结果一旦通后，可通过新闻媒体对外发布，以增强财政资金使用的透明度，加强社会和舆论监督。
课题负责人：张继东
参 与 人：申长利 李 丽
王 芳 沈小明