关于做好财政支出绩效评价工作的思考
为推进财政管理体制改革，2003年，党的十六届三中全会提出了“建立预算绩效评价体系”的指导思想，2005年，《国务院关于2005年深化经济体制改革的意见》中再次提出：逐步建立健全财政预算绩效评价体系。近年来，在中央及各地方探索、研究、试点的基础上，财政部于2007年在大连全国财政厅（局）长会议上提出了“绩效财政”的指导思想。党中央、国务院如此关注财政预算绩效评价改革，这充分说明了这项工作的重要性，绩效评价已成为财政综合改革的重要组成部分。2007年，焦作市财政局党组为深化焦作财政改革，提出了“预算编制、预算执行、预算监督和绩效评价”四权分离的的新型财政管理模式，将财政支出绩效评价工作摆上了重要工作日程。如何做好财政支出绩效评价工作，在总结前几年工作经验的基础上，我们感到应从以下几方面开展工作。
一、正确理解开展绩效评价工作的重要意义
（一）开展绩效评价是财政管理工作发展的必然趋势
随着我国经济体制由计划经济向市场经济转变，政府职能也在逐步转换，当然，财政职能也相应转变，从计划经济条件下的传统财政职能转变到适应市场经济条件下的公共财政职能上来。为构建公共财政体制框架，从90年代中期开始，财政部门在陆续进行一系列改革的同时，政府财政支出逐渐从经营性、竞争性领域退出，加大了向农业、教育、社会保障、医疗卫生、城市基础建设等公共领域支出。所有这些，都体现出了公共财政的内容和要求，财政管理活动得到了加强和规范。但是，财政管理不仅仅重视的是形式，它更要讲求效果、效率，也就是绩效。财政历来重视提高财政资金使用效益，但财政资金的使用效益如何，支出后实现没实现预期的目标，多年来一直没有一个科学的评判标准，建立预算绩效评价体系，就是为了进一步加强公共财政管理，逐步实现对财政资金从目前注重资金投入的管理转向注重对支出效果的管理。财政的钱来自于纳税人，来自于社会，建立公共财政，不论是从财政外部要求，还是自身需要，都要向社会、向纳税人交一个明白账，就必然要对财政支出效果开展绩效评价。
（二）开展绩效评价是深化财政综合改革的重要内容
为深化经济体制改革，适应社会主义市场经济的需要，近年来，财政进行了一系列改革，如以“分税制”为基础的财政体制改革，以“部门预算”为核心的预算编制改革，以“国库集中支付”为主要内容的支出改革，还有会计委派、政府采购、收支两条线等等，大力实施“阳光财政”。所有这些，包括以后实施的财政改革，都是在打破旧的财政管理模式，构建新的公共财政框架。财政之所以进行如此大的“手术”，目的就是要解决资金的效率问题，包括资金的分配是否科学、公平，拨付是否安全、快捷，使用是否节约、有效等等。近年来，我市财政在预算编制、执行等改革上下了很大工夫，但在资金的“追踪问效”上还停留在试点或刚刚起步阶段。绩效评价改革不仅是财政改革链条中的一节，也是加强财政支出管理，提高财政资金使用效益而采取的一项重要工作手段，它也是预算支出管理工作的一个重要组成部分，是建立从预算编制、执行、监督到绩效评价各环节紧密衔接、相互协调、完整的公共财政管理体系的重要内容。
（三）开展绩效评价是加强财政支出管理工作的需要
近年来，不论从中央还是到地方，财政收支规模快速增长，与此同时，供求矛盾依然突出。以焦作财政预算为例，2007年财政收入完成 亿元，较2000年增长了 倍，年均增长 %。但是，随着社会经济各项事业的发展，农业、教育、科技、卫生、文化、社会保障、城市基础建设等对财政的需求远远超出了财政收入的增长，财力的增长无法满足社会的需求。分析矛盾产生的原因，一是财政资源总量不足，二是财政支出效率不高。为缓和财政支出矛盾，财政部门相继出台了一系列加强支出管理的政策和措施，但财政支出的绩效管理工作相对滞后，对财政资金的使用缺乏“跟踪问效”，财政支出工作普遍存在着“重分配、轻管理”的现象，造成财政支出的一些低效或无效投资。在这种情况下我们必须向管理要潜力，向效益要潜力，通过对财政支出的绩效评价，调整和优化财政支出结构和支出行为，提高财政支出效率，做到“少花钱，多办事”，这对缓解当前财政收支矛盾具有十分重要的意义。
二、 建立健全财政支出绩效评价工作的制度框架
财政支出绩效评价是财政从“注重投入或过程”管理转向“注重结果”的管理，是财政编制绩效预算的重要前提和基础，是一项全新的财政管理制度。作为一项财政改革，它既是建立公共财政框架的一部分，同时从其自身的内涵和外延又超出了财政范畴，它不仅是财政资金在支出管理上的延伸和创新，更是政府绩效管理的重要组成部分，是一场政府在资金管理观念上的变革，即政府资金支出不仅要合规，更要追求资金使用的经济性、效率性、有效性。所以说，单靠财政行政手段来做好财政支出绩效评价工作就显得力度不够，必须要有法律作依据，制度作保障。从西方发达国家从事绩效评价工作的实践来看，都是有法律制度作保障的。如美国1993年颁布的《政府绩效与结果法案》，澳大利亚2000年制定的《目标与产出框架》，加拿大2001年颁布的《加拿大政府绩效评价政策和标准》，等等。这些法律制度都规定了政府各部门的财政责任、考核关系及绩效评估办法等。但就我国目前的财政支出绩效评价工作而言，还没有相应的法律制度。为做好这项工作，我们应从自身实际出发，制定有关制度办法，来指导和规范绩效评价工作。如制定《财政支出绩效评价办法》、《财政支出绩效评价方法选择及工作程序》、《财政支出绩效评价指标设置及标准选择》、《财政支出绩效评价结果应用》等一系列统一的制度规范，明确财政支出绩效评价工作规则、工作程序、组织方式及结果应用，并对相关行为主体的权利和义务进行界定。
三、 加强绩效评价的组织领导体系建设。
财政支出绩效评价工作是一项涉及面广、技术性强、费时、费力的工作，绝不是一个部门或极个别人所能胜任的。因此必须发动并充分利用各方面的力量，建立有效的多元合作的组织体系才能确保评价工作的良性运转。
一是成立政府领导机构。由于绩效评价工作涉及到项目单位管理、认识、行为、效果等业绩考核的各个方面，它已不单单是财政工作手段或方式的变革，而是贯穿于整个财政工作，其业务的综合性、复杂性和结果的应用必须要有政府来统一领导。只有这样，大家才能重视并积极做好绩效评价工作。
二是明确财政部门是绩效评价的主管部门。财政部门作为政府资金的管理者，也就是评价的主体，具体负责评价政策、制度的制定，组织管理评价工作的实施，对评价工作开展情况进行监督等。
三是建立专门的评价工作机构。财政支出绩效评价工作是一项系统性很强的工作，并将成为财政部门的一项重要工作。加强评价机构建设，充实人员力量，提高队伍素质已是当务之急。
四是积极引进第三方评价机制。为解决评价结果的公正性、权威性问题，财政部门应逐步从具体的评价事务解脱出来，以政策指导、规范管理、加强监督和结果应用等职能作为工作重点，积极引进第三方评价机制。这样做一方面解决了财政部门人员、技术、专业等能力不足问题，另一方面，采取中介机构的评价方式也保证了评价报告的公正性。
五是加强人大政协对评价工作的监督力度。财政支出绩效评价工作要发挥人大政协的监督作用，通过人大政协的声音来提高绩效评价工作力度。
四、研究制定财政支出绩效评价指标评价体系
工欲善其事，必先利其器。绩效评价指标体系是决定财政支出评价效果科学与否的重要“利器”，财政支出评价效果离不开科学设置的评价指标体系的支撑，它是绩效评价的核心技术问题。
在财政支出绩效评价的实践中，因公共部门产出的公共性和难以量化等特征，给指标体系的设置带来了很多困难。在缺乏一套建立在严密数据分析基础上的科学、统一、完整的指标体系的基础上，造成目前不能从不同层面、不同行业、不同支出性质等方面进行综合、立体评价等现场发生。为了尽量减少这些障碍，就需加强对设置财政支出绩效指标体系工作的研究。此外，从信息化层面来讲，绩效评价工作要求有完整的公共支出绩效评价指标体系和基础资料数据库作为绩效考评的支持。因此，就需要在长期的实践中，按照定性和定量相结合、统一性指标与专业性指标相结合的原则,逐步探索建立起一整套绩效评价指标体系和绩效预算基础资料数据库。
五、明确财政支出绩效评价的对象和内容
（一） 确定评价对象
从目前来讲，财政支出绩效评价工作可分为四类：财政支出项目绩效评价、单位财政支出绩效评价、部门财政支出绩效评价、财政支出综合绩效评价。焦作市从2005年以来，主要是对项目作为绩效评价的主要试点，基本上遵循了循序渐进的方式，由易到难、由重点到一般逐步展开。由于绩效评价工作的特殊性、复杂性，我们在确定评价对象时，目前阶段应当以项目评价为主，待经验成熟或条件具备时，再扩展到对单位、部门甚至某一行业支出的评价。
（二）完善评价内容
理论上来说，财政支出绩效评价的内容应当包括以下两个方面：一是专业考评，即对使用政府公共资金的项目、事业发展计划的执行情况及完成结果，以及机构使用政府公共资金履行职能、开展工作的效果进行的考评；二是财务考评，主要侧重于经济性和合规性的评价。在专业考评方面，要从立项目标的合理性、项目组织的管理水平、项目的完成程度、项目实施后产生的经济效益、社会效益、政治效益、环境效益以及可持续发展等方面重点开展。在财务考评方面，应关注资金的落实情况、资金执行是否合规，财务管理制度和工作规范是否健全等。通过以上内容的评价，基本上可以综合反映出项目资金的使用绩效。
六、注重绩效评价结果的应用
开展绩效评价工作，其目的在于规范和提高财政资金的使用效益，为预算编制和政府管理提供决策依据。这就要求我们重视绩效评价工作结果，提高绩效评价结果的应用能力。
（一）财政支出绩效评价结果要作为财政部门每年安排部门预算的重要依据，为预算编制提供参考。财政项目资金经过绩效评价，对效益好的予以表扬，并对下一预算年度的同类项目优先安排；对绩效差的项目要进行通报批评，并对下一预算年度同类项目资金予以调减或取消。
（二）评价结果根据工作需要及时报送同级党委、政府作决策参考。
（三）评价结果经批准后，可通过新闻媒体对外发布，增强财政资金使用透明度，加强社会和舆论监督。