各县（市）区人民政府，市城乡一体化示范区管委会，市人民政府各部门，各有关单位：
为进一步鼓励社会资本通过特许经营权等方式参与我市重大基础设施和公共服务项目投资运营，拓宽城镇化建设融资渠道，提高公共产品供给能力和效率，促进政府职能加快转变，激发社会资本活力，根据《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）、《财政部关于印发政府和社会资本合作操作指南（试行）通知》（财金〔2014〕113号）、《河南省人民政府关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见》（豫政〔2014〕89号）精神，结合我市实际，现就推广运用政府和社会资本合作模式（PPP）制定如下实施意见：
一、推广运用PPP模式的基本原则
（一）权责对等原则。树立符合市场经济要求的契约精神，严格按照合同办事。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则，合理分配项目风险，项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担，政策、法律和最低需求风险等由政府承担。政府不得承诺给予社会资本过多补贴，不兜底市场风险。
（二）科学决策原则。在项目选择时进行充分评估论证，与传统的政府直接建设运营方式进行比较分析，确保采用政府和社会资本合作模式后，能够提高服务质量和效率，或降低使用者成本，增强决策科学性。
（三）激励相容原则。综合考虑项目财务效益和社会效益，建立收益分配和绩效考核制度，一方面通过动态调整收费定价或政府补贴，确保社会资本回报合理，项目可持续运营。另一方面建立严格的绩效评价机制，对提供的公共服务质量和资金使用效率等进行综合评价，确保项目建设运营达到预期效果。
（四）互利共赢原则。充分考虑社会公共需求和政府管理需求，合理照顾企业业务拓展和投资回报，确立社会效益和经济效益的长远发展目标，有效平衡经济与社会效益，实现政府、社会资本和社会公众共赢。
（五）试点先行原则。选择盈利预期较强、投资规模较大、前期工作比较成熟的PPP项目先行先试，由易到难，有序推进城市基础设施PPP试点。
二、合理确定PPP项目的范围及模式
（一）项目适用范围。
PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。
已建成项目，也要积极推广PPP模式，引入社会资本并组建项目公司，通过项目租赁、重组、转让等方式对原项目进行升级改造或合作运营，盘活存量资产、提升经营管理水平、改善公共服务质量。
已界定为地方政府存量债务中适宜以PPP模式运营的融资平台公司存量项目，要大力推广PPP模式，鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，减轻政府公共财政举债压力，腾出更多资金用于重点民生项目建设。
（二）操作模式选择。
1.经营性项目。对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）等模式推进。要依法放开相关项目的建设、运营市场，积极推动自然垄断行业逐步实行特许经营。
2.准经营性项目。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等模式推进。要建立投资、补贴与价格的协同机制，为投资者获得合理回报积极创造条件。
3.非经营性项目。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进。要合理确定购买内容，把有限的资金用在刀刃上，切实提高资金使用效益。
三、PPP项目的实施流程
PPP项目实施机构原则上由各相应行业主管部门实施，也可以是其属事业单位，市五大投资公司等市属国有公司可根据合作项目的行业性质和特点作为PPP项目实施机构。
（一）项目征集遴选。市发展改革委负责根据我市经济社会发展的需要，向各相关职能部门和社会征集遴选潜在的政府和社会资本合作项目。政府发起的PPP项目由政府行业主管部门以初步实施方案的方式向市发展改革委申报，社会发起的PPP项目由社会资本以项目建议书的方式向市发展改革委推荐。PPP项目申报和推荐应明确PPP项目的实施机构、合作模式设计、回报方案设计与合作周期设计。市发展改革委牵头对征集到的PPP项目进行必要性、合规性、可行性审核，并依据审核结果，建立焦作市PPP项目储备库，统筹考虑项目成熟度、可示范程度等因素，分批次向社会公布推介入库项目。
（二）项目评估论证。入库项目的实施机构要向市财政局提交项目基本情况、初步实施方案等相关资料，市财政局要会同市发展改革委及行业主管部门等，开展绩效评价（“物有所值”评价）工作，对不同合作方式所对应的资本结构、运行成本及可获得的利润进行综合分析，对项目的定价调价机制、责任风险分担、产出质量与效益、绩效目标实现、运营维护成本、融资方案和中长期财政补贴等进行重点评估，平衡项目财务效益和社会效益，必要时可委托专业机构提供咨询。同时，根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对政府付费或财政补贴的项目，开展财政承受能力论证。
（三）制定实施方案。绩效评价和财政承受能力论证通过后，项目实施机构组织编制项目实施方案，主要包括：项目名称及基本情况、项目实施机关、项目的基本经济技术指标、合作伙伴应当具备的条件、风险分配基本框架、项目运作模式、交易架构、合同体系、监管架构、采购方式的选择、产出标准和绩效指标以及应当明确的其他事项。项目实施机构在制定实施方案阶段，应对有意向参与项目合作的社会资本征集项目实施方案。项目实施机构将拟定的项目实施方案报市政府，市政府将组织市发展改革、财政、住房城乡建设、城乡规划、国土资源、环境保护等部门进行联合评审后确定。
（四）合作伙伴选择。实施方案确定后，由项目实施机构按照《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国政府采购法》及有关规定，通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判和竞争性磋商、单一来源等多种方式，综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素，择优选择诚实可信、安全可靠的合作伙伴。项目涉及产权交易的，按项目性质进入公共资源交易中心公开、公平、公正竞价进行。对采取竞争性谈判或邀标方式的，应测算配置资源价值、评估价格、财政补贴等主要条件。市财政局要依托政府采购信息平台，加强政府和社会资本合作项目政府采购环节的规范和监督管理并优化环节和流程。
（五）合作合同制定。项目实施机构要根据项目实施方案与PPP项目其他参与方在平等协商、依法依规的基础上签署项目合同，并按规定公示，确定各方的权利和义务，合理分配项目风险。合同内容应该包括项目功能、合作模式、绩效要求、风险分担、评价机制、监督机制、付款方式、收益调整、退出机制、争议解决方式，违约责任以及各方约定的其他事项。涉及的合同范本应按照有关要求规范制订，并在专业机构出具意见的基础上，由市直相关职能部门、项目实施机构共同协商并根据谈判结果研究完善，确保合同内容全面、规范、有效。
（六）项目组织实施。项目实施机构要会同市财政局、市发展改革委监管PPP项目各方按照合同约定，按时足额出资设立项目公司，项目公司应保证按时完成项目融资并履行建造、运营、维护和移交等合同义务，确保工程质量。项目运行期间，项目公司依约提供安全、优质、高效、便利的公共服务，并定期对项目设施进行检修和保养，保证设施正常运行。项目实施机构按照合同约定向项目公司支付费用，并执行约定的奖励条款或惩处措施。设置超额收益分享机制的，项目公司应向政府支付超额收益。需要进行合同调整的，应根据项目运营情况、公众满意度等，适时调整价格、收费标准、财政补贴、租金等，确保回报合理、项目可持续运营。
（七）合作绩效评价。市财政局要会同相关职能部门，积极建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系，对项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价，绩效评价结果应当依法对外公开，接受社会监督。对绩效评价优于约定标准的项目，项目实施机构应执行项目合同约定的奖励条款，并可将其作为项目期满合同能否展期的依据；对绩效评价未达到约定标准的项目，项目实施机构应执行项目合同约定的惩处条款或救济措施。视项目合作周期，每隔三至五年对合作项目实行一次中期评估，重点分析项目运行状况及合同的合规性、适应性和合理性，评估风险，制定应对措施。项目评估要推行政府部门和社会资本之外的第三方评审机制。
（八）合作项目移交。项目合作期满，市财政局、市发展改革委要会同项目主管部门、实施机构组建项目移交工作组，依据合同约定进行项目移交，做好移交资产的评估、性能测试及资金补偿，办妥法律过户和管理权移交手续。
四、加强组织领导
（一）健全工作协调机制。市政府成立政府和社会资本合作模式推广运用工作领导小组，统一协调部署全市政府和社会资本合作模式推广运用工作。领导小组组长由市长兼任，副组长包括各分管副市长，其中常务副市长负责领导小组日常工作。成员单位包括财政、发展改革、住房城乡建设、城乡规划、交通运输、国土资源、环境保护、水利、卫生计生、教育、国资、监察、审计等行业主管或监管部门，在各自职责范围内参与项目管理，依法履行监管职责。
领导小组办公室设在市财政局，履行政策制订、业务指导、运营补贴、信息管理、宣传培训等职责，并会同有关部门加强对项目运营的监督指导。
办公室下设运作机构——PPP项目管理中心，负责项目评审、组织协调和监督检查、绩效评价等具体工作。
各县（市）区政府也要建立相应的工作协调机制，明确职责分工和工作目标要求，为推广运用政府和社会资本合作模式提供组织保障。
（二）强化培训指导力度。各级政府要大力宣传政府和社会资本合作的工作理念和方法，调动政府部门、市场主体和社会公众参与政府和社会资本合作项目的积极性，形成良好的社会氛围。要大力加强政府和社会资本合作项目实施能力建设，注重引进和培育高层次专业人才，提升项目组织实施质量。要及时向社会发布相关政策，公开市场准入和投资等方面的信息。要鼓励和引导金融机构提前介入，为项目提供融资、保险等服务。市财政局要会同有关部门在项目论证、交易结构设计、合作伙伴选择、融资安排、合同管理、运营监管、绩效评价等工作环节，为县（市）区级政府提供全方位的业务指导和技术支撑，确保合作项目规范有序实施。
（三）加强政府管理职责。各级政府作为推广运用政府和社会资本合作模式工作的责任主体，要明确职责分工，抓好工作落实。要围绕提高行政效率和工作质量，加强对项目实施重点环节的制约和监督。要加强对项目提供的公共产品或服务质量的监管，建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系，对项目的运营管理、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价，评价情况依法对外公开，接受社会监督。根据绩效评价情况，依据合同约定对价格、补贴等进行调整，激励社会资本通过管理创新、技术创新提高公共服务质量。