河南焦作：中国式财改与美国进步时代之鉴
上篇：美国“进步时代”之鉴当我们把中国当今现代化过程中遇到的客观困境放在全球历史的视野下，似乎触类旁通。
一、美国的腐败民众负面情绪期曾经有这样一个国家，它用短短的三十多年时间从农业国一跃成为一流的工业国；它的经济奇迹般增长，被誉为“拥有这个世界上迄今为止最庞大的经济权力”；它的工业化程度甚至令老牌工业强国黯然失色。然而在光鲜的外衣下，腐败和民众负面情绪却难以掩盖它承办了“世博会”，却因为展览区与贫民区显著的差异而被讥笑徒有其表；它腐败丛生，政府成了大企业家的传声筒；它内部食品安全问题严峻，毒牛奶，死老鼠香肠都是餐桌上的常客；农民被高昂的铁路运费绑架，不得不背井离乡，涌入城市这又使住房问题成了成千上万人的心头之痛……一系列深刻的社会问题使得所有人都意识到：这个国家已经走到了十字路口，每个公民都是这辆列车上的乘客。这个国家，正是19世纪90年代到20世纪20年代的美国。那时，腐败横行。党魁政治恶性发展，政府腐败触目惊心，民主政治为大财富集团任意践踏。如著名的威廉瑞德和“塔麦勒会堂”腐败案。美国的司法腐败和立法腐败与行政腐败相比毫不逊色。各州和地方法官的选派、议会选举和立法程序都受到了腐败集团的影响和控制。那时，民众负面情绪沸腾。社会矛盾异常尖锐，贫富差距更为悬殊，财富日益集中于少数人之手，广大社会成员未能从经济发展中获益，仍旧生活在贫困之中。1893年全国9%的家庭占有全国71%的财富。罗伯特亨特在《贫困》一书中讲道：“很可能，在相当繁荣的年代，处于贫困之中的人不下1000万。”据他推算，1904年全美国至少有400万人靠救济生活。危机也是转机。正是在这段时间内，美国社会完成了一系列进步的改革运动，从根本上完成了国家治理结构转型，从而开启了美国的“进步时代”。
二、“进步时代”如何开启
香港中文大学教授王绍光曾撰文表示，19世纪90年代到20世纪20年代,美国解决腐败和民众负面情绪这些核心矛盾，出路在于进行了一系列的制度创新，之中尤为重要的则是现代财政制度的建设。
“进步时代”也是美国现代财政制度的成型期。在此之前，美国财政制度既杂乱又低效，藏污纳垢，完全不对民众负责。就收入而言，那时的税种极多，凡是想像得出的名目都可用来向民众征税。但那么多税种却无法使国家汲取足够的财政收入。就支出而言，那时还没有现代意义上的预算。每一个政府部门自己争取资金，自己掌控开支。一级政府并没有一份详尽而统一的预算。这样，民众和议会都无法对政府及其各部门进行有效的监督，为贪赃枉法留下无数机会。
在进步时代，美国从收入和开支两方面对其财政制度进行了彻底的改造。
在收入方面，最重要的变化是引入了个人所得税和公司所得税。当然，引入所得税曾遭到保守势力的顽强抵抗。他们耸人听闻地说，所得税体现的是共产主义和社会主义的原则。最高法院也宣布这种税违反美国宪法。不过，形势比人强。到1913年，50个州中有42个州批准了宪法第16条修正案：“国会有权对任何来源的收入规定和征收所得税。”
相对以前杂七杂八的税种，所得税有三大优势。一是简单：用一个税种替代了一批税种；二是公平：税负是依据经济能力分配的；三是高效：这一类税产生的收入比其他任何税种都多。这三大优势有助于缓解美国当时面临的严峻挑战：急剧的社会变迁引发尖锐的阶级冲突，而政府缺乏再分配能力应付种种危机。在以后的年代里，所得税在美国财政制度中扮演了“挑大梁”的角色。事实上，所有发达国家都或迟或早经历了引入所得税的过程。现在，所得税在所有这些国家都是最重要的税种。
在支出方面，最重要的变化是引入现代预算制度。直到20世纪初，在美国，所谓预算不过是一堆杂乱无章的事后报账单。对政府某部门的拨款只是一个总数，开支分类是没有的，细目也是没有的，不准确，更谈不上完整。在这种情况下，美国虽然号称民主，民众实际上根本无法对政府行为进行有效监督。结果，腐败现象屡禁不绝。
人们对腐败的厌恶和愤怒成为了改革的动力。1905年，一批人设立了旨在推动纽约市预算改革的“纽约市政研究所”。今天大名鼎鼎的“布鲁金斯研究所”便是由它演化而来的。这些预算改革者指出，预算问题决不仅仅是个无关紧要的数字汇总问题，而是关系到民主制度是否名副其实的大问题。没有预算的政府是“看不见的政府”，而“看不见的政府”必然是“不负责任的政府”。“不负责任的政府”不可能是民主的政府。预算改革的目的就是要把“看不见的政府”变为“看得见的政府”。“看得见”，人民才有可能对它进行监督。在这个意义上，预算是一种对政府和政府官员“非暴力的制度控制方法”。
改革派的意思很清楚，与其对人们的愤怒置若罔闻，听任矛盾激化，不如进行预算改革，缓和阶级冲突。
那么，什么样的预算才算是现代意义上的预算呢？
首先，它是一个关于未来政府支出的计划，而不是事后的报账。
其次，它是一个统一的计划，包括政府所有部门的开支。
第三，它是一个详尽的计划，要列举所有项目的开支，并对它们进行分类。
第四，对计划中的每项开支都要说明其理由，以便对开支的轻重缓急加以区别。
第五，这个计划必须对政府的行为有约束力：没有列支项目不能开销，列支的钱不得挪作他用。
第六，这个计划必须得到权力机构（议会）的批准，并接受其监督。
第七，为了便于民众监督，预算内容和预算过程必须透明。
当时，美国反腐败还有另外一支生力军，即所谓“耙粪者”，或以揭露黑幕为己任的新闻记者。但预算改革者的思路与“耙粪者”很不一样。后者把重点放在反腐败上，而前者认为，防腐败比反腐败更重要。在预算改革者看来，腐败不是人品问题，而是制度问题。只要制度安排上存在大量漏洞，腐败的出现是必然的，不管花多大力气反，不管惩罚力度有多大，效果也不会明显。因此，要降低腐败出现的可能性，重点必须放在堵塞制度漏洞上。预算改革的目的正是为了堵塞制度漏洞。在预算改革者的敦促下，纽约市在1908年推出了美国历史上第一份现代预算。当然这份预算还很粗糙，只有市政府的四个主要部门拿出了分类开支计划。以后几年，纽约市的预算日臻完善。到1913年，预算文件已从1908年的122页增加到836页。纽约市的经验很快引起了美国其他城市的兴趣，它们纷纷索要“市政研究所”编制的“市政会计手册”，并派人到“市政研究所”举办的培训班学习。不久，“预算”这个词就像“民主”和“社会正义”一样变成美国的日常用语，任何政治参与者都能朗朗上口。到1919年，全国已有44个州通过了预算法；到1929年，除阿拉斯加外，所有的州都有了自己的预算法。初战告捷后，纽约市政研究所的大将移师美国首都华盛顿。在他们的努力下，国会终于在1921年通过了“预算与会计法”。至此，美国的预算改革可以说是大功告成了。
三、“进步时代”之鉴
看似不起眼的预算改革对美国后来的政治发展产生了巨大的影响。王绍光表示，一方面，它将各级政府行为的细节第一次展现在阳光下，有效地遏制了腐败的势头，从而改善政府与民众的关系，增强了政府正当性。另一方面，它加强了政府内部的统一集中领导机制，提高了政府整体运作效率，造就一个更强有力的政府。预算改革前，美国各州政府和联邦政府都是由议会主导，威尔逊总统把它称作“国会政府”。预算改革将权力转移到行政部门，促使了美国现代总统制的形成。人们一般认为，罗斯福的“新政”挽救了美国的资本主义。这种看法只对了一半。如果没有预算改革作铺垫，即使罗斯福有实行“新政”的愿望，分散而低效的体制也完全可能让他的计划无疾而终。在这个意义上，我们可以说，预算改革对缓解美国社会矛盾功不可没。
王绍光表示，美国的经验对我们至少有三点启示：
第一，公共财政制度是国家政治体制最重要的组成部分，其重要性不下于选举制度、政党政治、议会制度和舆论监督制度。
第二，从收入和支出两方面改造公共财政是遏制腐败、加大政府透明性、调节收入分配、缓解社会矛盾、增强国家能力的制度条件。 第三，改造公共财政是政治改革的最佳切入口。不改造公共财政，无论是基层民主，还是更大范围的民主，都难以发挥实效。改造公共财政的过程实际上也是政治改革的过程。但财政改革是低调的，不会过分提高人们的期望值；它是具体的，比抽象谈论“政治民主”更容易操作；它是务实的，可以在不太长的时间里产生看得见的变化。
中篇：中式“进步时代”初探从美国“进步时代”时期的事实看，腐败与民众负面情绪的产生在某种程度上与是不是采取民主或威权的统治方式关联性不大。或者说，即使采取了选票式民主，腐败与民众负面情绪依然会爆发。而财政改革，则是破解核心矛盾、推动进步时代的一剂“解药”。中国焦作的财政改革，与美国“进步时代”显然有着异曲同工之效。不过，焦作市财政局长申相臣表示，他们当时搞财政改革，是被焦作现实难题“倒逼”的，是一种责任的使然，一种智慧的“动作”，是为了解决现实问题而改革，不是为了改革而改革，不是为了出名、出风头，当时更没有想到过美国的进步时代。如今，我们把焦作财政改革与美国曾经的进步时代相连，并结合“破解中国核心矛盾”、“探解中国进步时代”这两个主题，又会得出怎样的判断呢？
一、焦作财改带给中国的“具象价值” 提起安徽小岗村，我们想到的“具象价值”是大包干，这种价值当然是对整个中国层面而言的。研究焦作财改，其“具象价值”又是什么呢？记者在焦作长达4个多月的实地采访调研发现，焦作财改的具体创新措施非常多，起码有几十上百项，持续时间也非常长，至今已有12年，并且形成了一个体系，归纳起来，主要有7大项“中国具象价值”。 1、政府会计改革。改革之初的叫法是政府会计委派制，即取消了政府各单位原先的会计，由政府直接委派，对政府负责，由财政直接管理，而不是再隶属于由原单位。这其实把财务控制权由部门收归了政府，政府也终于可以真正地拥有了政府财务控制权。 2、复式预算。焦作现在已经形成了包括政府公共预算、社会保障预算、政府债务预算、政府采购预算、政府基金预算、政府投融资预算、国有资本经营预算、政府非税收入预算、社会性别反应预算等在内的复式预算体系。这终于让地方政府第一次有了一本涵盖所有政府收支活动的明细账。 3、预算公开。焦作已经是中国最早的财政透明度最高的地方政府，把预算能公开的都即时公开了。从学理上的价值是，焦作是中国第一个“看得见”的地市级政府，由此也可以成为第一个“不能不负责任”的地市级政府。最大的现实价值则是，中央最头疼的吏治问题可以很好地解决了，中央不可能直接管好每一个官员，但财政公开则可以有效地预防官员的政府性资金腐败。 4、参与式预算。焦作在中国政府预算运行的链条中，增加了几大环节，分别为信息公开、社会听证（百姓听证）、专家论证、人大初审，这等于将以往的“政府内部分钱”变为“公共分钱”，或者说，形成了预算民主和财政民主的雏形。但同时，这一环节中，党和政府的财政决策权并没有被弱化，反而得以强化。“民主”也有，“集中”也有，“依法”也有，总体上依然是集中下的民主与法制。这种模式具备相当独特的中国价值。 5、非税权一统。焦作很早就将部门的非税权收回了政府，由财政集中管理。这应该是中国地市级政府首次完成了非税权的统一（税权归属中央政府，地方政府只拥有非税权）。这种财权的集中，无疑为地方政府集权治理模式提供了相匹配的物质基础。 6、财政管理权分权制衡。焦作财政实施了“预算编制、预算执行、财政监督、绩效评价”四权分离制衡的改革，并将局机关原有人员打破科室限制，分别划入四权所代表的各自委员会。其中的两大革命性价值已经在上文《防腐解药》中体现，预算编制权改变了以往内部分钱的方式，可以真正实现集中且按需配置财政资源，而财政监督权则让形式上的财政监督变为了实质性的财政监督，也从制度上杜绝了财政腐败。至于绩效评价权的改革效果，目前还没有充分显现出来，如深入推进下去，则会让政府花钱有了“成本收益意识”，从而提高政府绩效与“产出率”。总体而言，这种财政管理权的分权制衡，只是执行权的分权制衡，而不是党和政府的决策权的分权制衡，并没有影响到党和政府的领导权威，反而强化了党和政府的领导力，比如，政府集中财力办大事从空号变成了现实。 7、监督前移。一般来讲，监督往往处于“事后”，是一种“马后炮”，到“覆水难收”时唯一的办法是处理人，而损失的资金却难以收回。10多年来，焦作的财政监督特别是对政府资金的监督通过多种方式尽可能地迁移到事前、事中，对防止资金方面的腐败更具实质性意义和作用。在资金支付环节，设立了不隶属系统部门和分管领导的“资金监督岗”，起着“一夫当关、万夫莫开”的作用，任何资金不经监督岗在审批表上签字、本票上盖章难以出去；在资金报销环节，各会计站把着关，不合规不报销；在物品采购环节，公共资源交易中心公开采购；在工程款支付环节，必须先评审后支付。环环相扣的事前、事中监督模式使截留、挪用、侵吞政府资金的行为难以得逞，“江西鄱阳亿元资金卷逃国外”的悲剧、闹剧在“焦作监督模式”面前难以发生。以上7大创举和进步，都有中国性价值。有的，中央现在已经在推进，比如预算公开；有的，方向已经明确，比如分权改革试验；有的，则还在研究中，比如政府会计改革。
二、焦作财改带给中国的“抽象价值” 从具象价值走出来，焦作财改进步带给中国顶层设计的“抽象价值”又是什么呢？最有价值的可以中国化的“灵魂”又是什么呢？一位不愿具名的实务界学者称，中国的问题笼统来分，无非是官的问题，和民的问题，前者现在表现为腐败，后者现在表现为民众负面情绪。解决了这两类问题，中国的进步时代也随之到来。其言外之意，焦作财改带给中国的“抽象价值”，必须实践化，而不是停在理论的空中楼阁里。如此，焦作财改带给中国的“抽象价值”只有两点，他表示，“这两点能进入顶层设计，足矣！” 其一，“透明”+“执行权的整合与制衡”。这一点是解决吏治公共资金使用权腐败问题的关键。一位实务界学者称，“财政对于你刚才提到的官员腐败问题财政是怎么制约？咱先反着来看一下，官员做的很多事情根本不需要通过财政做。如果一个官员想做一些不为人知的事情，根本不需要财政，需要通过财政做的都是很笨的官员，智商肯定不是很高的官员会通过财政小打小闹来做。从这个思路来考虑，在我们这样的国度里，四五千年的文明史，封建帝国到现在，官员有很多事情现在都需要来防范，目前预防官员腐败最需要做的是，把官员掌握的公共权力作为预防腐败的最好的切入点。官员所掌握的公共权力也很多，这些方面的公权力太多，怎样进行防治？现在最容易管的，并且人们最能清楚看到的就是，先管好财政资金这块。” 这么多的公共权力里，最容易先管好的是公共资金。“我说一个很现实的问题，你让官员现在公布他的财产，他会公布吗？很多人做不到这点，这个事情并不是说没有提，中间提了很多年，但没有做到。包括很多的公权力，土地批租这些东西都是比财政资金之外大得多的东西，这些要公开透明，现阶段还做不到。但真正在这么多公共权力里，公共资金是最容易管好，也是最容易出成效，并且它是一个更容易渐进的过程。如果我们把公共资金管好了，下一步官员的财产能给大家公开吗？批租权能公开透明吗？慢慢地，公共权力就会透明起来，这需要逐渐推进的。” 中国作为一个有着中央集权传统的国家，与进步时代的美国是不一样的。“我们中央政府操心的事、很核心的问题在吏治，而西方国家吏治并不是它的核心。具体到财政，我们可以通过财政来约束吏治。中央想效仿新加坡这种官员公布财产的制度，一时半会儿是不行的，但现在从财政上有突破，先把公共资金公布出来，后面再说其他的。所以这是第一个台阶，得先迈上去。” 一旦这个台阶买过去了，公共权力最终全部透明了，腐败就可以得到根本性的预防，中央最操心的吏治腐败问题也有了根本解决之道。此外，在公共权力执行过程中，还可以采取焦作财政探索的“执行权的整合与制衡”。焦作财政管理权四权分权制衡，其名称上传递出的主内涵是分权制衡，但实质上不仅如此。这位实务界学者表示，首先是具体执行权的整合集中，然后才是分权制衡。比如，预算编制权，是把财政内部分散在各个科室和各个副局长的编制权整合集中到预算编制委员会，也把各个部门一把手实际上拥有的编制权整合集中到预算编制委员会，还把分管市领导们实际上拥有的编制权整合集中到预算编制委员会，这就是具体编制权的整合集中。整合集中同时，还有分权制衡。“不是让权力完全集中，但对每一个权力还有相应的制衡，对每个权力要分解。编制权很集中，把过去的权力集中在一起，难道你不害怕这个权力发生更大的腐败隐患吗？在这里面要有制衡，焦作从各个环节，第一是公开透明，是社会进行监督，第二是环节监督，社会听证，专家论证，编预算的时候大家都来参加。大家都唇枪舌剑，这就是实打实的争。” 这种执行权的整合与制衡，不仅制约了财政官员的腐败，也制约了所有官员的腐败。这位实务界学者特意强调道，这只是执行权的“整合与制衡”，并没有涉及到决策权，没有影响到威权体制。“这种透明和权力制衡，既是财改问题，又是政改问题，但改来改去不伤筋动骨。” 如果官的问题解决了，那么民的问题呢？其二，橘式结构下的民主。这是焦作财改带给中国的另一大“抽象价值”，上述那位实务界学者称，这一“抽象价值”，可以解决中国的民的问题，比如民生与今后的民权。橘式集权下的民主，需要厘清三个要素。第一，中国是一个“橘子”。他说，我们一定要清楚中国这种政治体制、历史传统。“中国的体制类似于一个橘子。美国的体制类次一个魔方。美国这种体制是联邦制的国家，五十个州，每个州都有法律，它的整体结构是无论哪个州是什么颜色，可以随便调，每个模块不管怎么调，魔方还是是一体的。中国不行，中国是个橘子。” 因为，“中国是整体一个橘皮里的很多瓣，大一统。大一统情况下才有各个分瓣，所以中国最重要的是在大一统的囊括下的瓣，在这样的体制下它最健壮最健全。这个橘子怎么长大，里边很多瓣各自竞相发展慢慢长大之后实力就出来了。如果你要把橘皮剥开，哪一瓣都不好受。事实上，中国这三十年来的经济发展正是得益于这种橘式结构。” 美国的体制重公民，其文化为基督教，中国则重家庭，其文化为传统的儒教。“民主土壤和大一统土壤各有各的土壤结构。所以美国是一个民主土壤结构的魔方，中国是一个大一统土壤结构的橘子。” 他再三强调，中国是橘式模式。“中国历代统治阶层都知道，中国历史上始终是中央集权的国家，永远是这种结构，一旦不这样，它不会像美国联邦一样走上良性运行的轨道。橘式大一统毋庸置疑，没有必要去挑战，这个红线不要触动。中国历史上强大的时代都是中央集权的时代。” 第二个要素则是，单纯的民主至上不适合中国这个“橘子”。他举例到，“从近当代来看，民国时代是近代思想最繁荣的时代，民主形式上很盛行，但是是国力特脆弱的时代。从远期的历史看，我们的战国和春秋时代也是百花齐放很繁盛的时代，但也是国力脆弱四分五裂的时代。” 第三，在切合上述两个要素下，焦作探索出了橘式结构下的民主。不止一位焦作财政官员向记者提到，上面的领导听说焦作已经实现了财政公开透明、百姓参与式预算和财政四权分离，都很诧异。他们应该诧异焦作很早干成了这些创举性的事。他们的另一种更大的诧异是：焦作这种财改民主试验，会不会带来西方选票式民主，进而危害到现行的体制？实践给出的答案是：不会！相反，焦作探索甚至创造出了“橘式结构下的民主”。上述那位实务界学者称，以焦作参与式预算运行链条看，“首先从财政的层面，财政只是政府的一个部门，财政下面先做了一些民主的做法，1、信息公开，财政把下一年度财力测算情况向社会公开，这里引入了民主，2、部门申报，3、财政汇总，4、专家论证，这里再次引入了民主，5、社会听证，这里又一次引入了民主，6、财政编制，7、政府审议，政府常委会审议预算，这里的集权没有改变，8、市委决策，市委常委会领导决策定预算，这里的集中决策权同样没有改变，9、人大初审，焦作首次将人大的作用创新化，这里引入了法制，10、审计监督，这里引入了专业监督，11、人大批复，人大批复将各部门预算草案，12、预算公开，这里又一次引入了民主。” 这12个流程，“无缝连接一条线过去，谁也不影响，这个体系也很完善，既有集中，又有民主，还有依法，全部都通过。所以这个体系很完美的曲线。” 而最关键的是，预算的决策权仍然在市委市政府，“财政改革从形式上看似约束了政府权力，实质上从另外一个角度来看，权力是更加加强了”，让党和政府的集中决策权更加强有力，也更加科学。 “加强党和政府的领导、依法治国、人民民主”这一制度模式也真正落了地。焦作，就这样为我们探索出了中国式“进步时代”的雏形。
下篇：“财改进步试验”之命运
当我们完成上述的研究梳理后，财改进步带来的理性成果令人欣喜。不过，一个现实性的问题自然而然地浮出：焦作这一财改进步试验今后的命运会如何？在整组研究报告的最后这一部分，特予以简要总结。
一、财政改革的焦作反应多位熟悉研究焦作财改的人士称，财政改革的焦作反应，可以从焦作不同人群的反应来界定，这样最直接。 1、主政者。河南科技大学经济学院副院长褚晓飞认为，市领导的层面一把手受益了，财权大了，主管财政的市领导财权也大了，他受益了。同时，焦作财政改革也为焦作的一把手带来了政绩。决定他们升迁的主导者在省级层面，焦作财政改革的利益受损者影响不到省领导，所以，焦作财政改革12年间，焦作当地的主政者大都获得了晋升。但主政者支持财政改革同时，也有顾虑。焦作市审计局副局长范景致称，主政者会要求把握好财政改革的适度性问题，这是必须予以重视的问题，比如财政改革不能影响到经济社会发展，如果把官员的花钱权控制得太死，不愿意往上跑项目和资金怎么办？ 2、辅政者。焦作副市级领导和各部门的一把手被划分为辅政者。褚晓飞最担心的是，辅政者的利益受损了，财权被限制了，这些辅政者们会不会“消极怠工”。如果他们因此不干事了，那就会给焦作老百姓带来巨大的损失，因为焦作的事主要靠他们干，他们是关键的干事操作层。不过，褚晓飞又分析道，影响可能并没有设想中的大，她以自己挂职副局长的经历看，“我挂职后才体会到官员对进步是何等的强烈，好像只有升官才是唯一主要的目的”，为了晋升，他们也会干事干出政绩来。
“整个改革就是要把一部分不想干事的人贪污受贿的人的非法利益挤出来，如果还说他的利益也受损了那该怎么办，那你的改革就没得可改了。”褚晓飞感慨道。范景致则把辅政者具体分为三类，第一种是干事情的，纯干事情的；第二种是有条件干事情的，既干事，也想为自己捞点好处；第三种完全为自己的私利。第一种应该鼓励，第三种应该彻底打击，搞不搞财政改革都要打击，第二类则是一个客观性难题，既要鼓励其干事，又要限制他。申相臣则解释道，焦作财政改革采取了外圆内方的策略，如果你是干事要花钱，比如往上跑项目，“在焦作用焦作的规矩，在外面用外面的规矩”，财政在预算是有制度考虑的，这一块的钱已经给予了保障。焦作市物资局局长陈成顺就是辅政者之一。他说：“没改革之前，你想咋签咋签，你想咋弄就咋弄。以前可能会到打个报告，找主管市长一批，钱就出来了，现在他就不再给你批了。”这样，辅政者群体有人可能对财政改革“口头上肯定，实际行动上否定”。“最起码我不去给你贴金，不去给你插花，或者不让你结果，或者不给你浇水施肥，让你结个小果”。但陈成顺说，财政改革确是保护了干部，从这个意义上讲，辅政者也是客观收益者。 3、监督者。
比如人大、纪委、审计等部门的官员。焦作市审计局副局长范景致说，我们当然是受益者了，我们一直都非常欢迎财政改革，财政改革堵住了大量的财经违纪违法问题，刘家义审计长提出的“打造国民经济免疫系统”也就好实现了。 4、公务员阶层，包括各局的副局长们。多位焦作的普通公务员都表示，他们拥护财政改革，因为原先都是单位的一把手管钱，怎么花的大家都不知道，现在一把手不能乱花钱了，大家感到很公平。而副局长也支持，过去局长一个人花钱，副手都不知道，现在要在班子会上讨论，副局长也是客观收益者。 5、焦作老百姓，包括企业界人士。记者走访了其中的几位人士，他们说，官员乱花的钱少了，用在老百姓的身上相应就多了，“我们肯定愿意”。其中一位不愿具名的自来水公司员工，谈到对焦作财政官员的印象时，说：“现在没有老百姓骂的官就是好官了，我还没有听谁骂过焦作财政局的人！” 焦作科迪新材料公司的一位老总说，他们打心眼里支持财政改革，特别是非税这一块的改革，部门不再来乱收费了。不过，焦作的老百姓可能整体上也有损失。褚晓飞分析称，“现在问题在于在辅政者利益受损的过程中，他们的工作积极性有没有受损，如果他的工作积极性受损了那老百姓就受损了，如果他们的工作积极性没有受损的话老百姓肯定是获利的。它取决于官员没钱还干不干事，把官员没有钱不干事的这个比例确定下来，就能分析出来正的效应和负的效应哪个大。官员不干事的比例比干事比例还大的话，不干事带来的这一部分肯定是从老百姓头上减下去的。那我的分析呢，他不会因为这个受太大的损失，因为每个人他主要考虑的就是个人升迁，他个人的升迁主要还是跟工作绩效是挂钩的。” 6、财政改革操作者，比如最具代表的是焦作财政局长申相臣。褚晓飞对此格外悲观。她认为，申相臣很可能是焦作财政改革成本的具体承担者，并且，现在迹象已经有所预示，就是在之前一次关于申相臣升迁的组织考核中，申相臣遭受到了“选票报复”，得以落选。为什么呢？褚晓飞说：“申局长遇到了这样的困惑，因为他搞改革触及到了一些人的利益，而这部分人恰恰是具有投票权的人。如果他真的牺牲的话，后面的人是还敢不敢再做（改革）下去？现在能救他的只有财政系统和上级领导了。” 笔者不由地问：“2011年9月中央领导不是对焦作财政改革予以亲笔批示高度肯定了吗？”褚晓飞马上说：“这很难影响到他周围人的选票！” 焦作市委党校副书记杨家卿则表示，官场的标准是，你工作干得好不好，就看你有没有被提拔；但能不能被提拔，却不完全由你的工作业绩决定。但申相臣则对笔者表示，焦作12年财政改革，自己没有被牺牲掉就算成功了。
二、焦作财改的系统反应
如果将全国市县一级财政系统对焦作财改的反应，与省级及省以上财政部门的反应作对比，我们会发现一个鲜明的景象：焦作财政改革是一个包括流程、操作程序、制度、计算机程序在内的完整体系，具有较强的“复制”意义，市县财政系统对焦作财政热烈呼应，不断来焦作学习取经，俨然把焦作当成了革命年代的中国“延安”；同时，上级财政部门却鲜有声音传出。用焦作财政局副局长张继东所写的一篇文章的话说，就是“焦作财政改革是孤独的”。而焦作市一位不愿具名的县处级官员则称，上级财政机关的领导对焦作财政有点“敬而远之”的味道，或许，焦作财政改革对上级财政部门形成了一种“倒逼”：你看，焦作都搞成了，上面怎么还没有动啊？！褚晓飞则认为，全国各地财政部门来看的多，但真想学的，很少。“他们更多是关注如何让财政部门利益最大化的东西，但一旦涉及到革自己命的事情，比如财政管理权分权制衡，大家肯定不愿意干。” 至于上级财政部门，褚晓飞表示，财政厅和财政部对焦作是认可支持的。“河南省财政厅我接触的许多厅长和处长，他们对焦作的认可度是非常高的。有一年河南省财政厅各个处下发的22个年终先进奖，焦作就拿了16个。” 申相臣也表示，上级财政部对焦作财政非常关照，知道很多地方财政会到焦作进行工作交流，上级财政部门特意给了焦作一块经费补贴，要不然，这一大块支出焦作财政局真不好解决，因为财政改革也把自己的“灰色财权”革掉了。此外，申相臣对笔者坦诚道，自己担心焦作改革“给上级部门带来麻烦，所以我多次在公共场合表明：焦作财政改革是与焦作这个小地方的实际情况相结合的，焦作能改革，有着一系列的焦作独特因素，其他地方和上级部门就不一定适合了”。的确，上级财政部门也有很多难言的无奈。
三、焦作财改的顶层反应上级财政部门对焦作财改的很多难言的无奈，取决于焦作财改的顶层反应。一个有些矛盾的现象是：如果从全国的角度去看，焦作财政改革用消极的话来说，是一个改革异类，用积极的话来说，是一个改革奇迹，至今存活了了12年。这个现象进一步分析则是，不时有中央领导对焦作财政改革亲笔批示，高度肯定，甚至要求推广；同时，焦作经验又并没有被推开。为什么呢？申相臣回答道，焦作被上级部门领导关注，有几个关键时点：第一个时点是2002年到2003年。当时，领导的态度是不肯定、不否定，只让先行先试，继续往前走。第二个时点是2008年在全国财政管理科学化精细化会议上，他作为唯一一个地市级局长发言，有关领导说焦作改革的方向是对的，但是十年内在中国是推广不开的。褚晓飞则表示，上级财政部门不是不想推焦作的财政改革，但是“我觉得他们感觉推行不下去”。 “我给你说河南省财政厅推了焦作几件事都没有推下去，会计委派知道吧，没有推下去。政府债务这块，要求全省都要做债务预算，没推下去，不了了之。财政厅也很无奈，它根本推不下去。” 褚晓飞感慨说，“曾经不止一个人跟我讲，在中国目前的体制下，焦作财政改革，它冲击的是它的平级部门的相关利益。如果财政部也这样改革，它冲击的是其他部委的利益。好多部委比财政部强势多了，你财政部怎么推？他根本就推不下去”。褚晓飞认为，财政改革决不是财政系统本身就可以改革的。财政改革的推动者和领导者应该是中央，而决不是财政。范景致认为，财政改革是利国利民的大好事，能不能推行下去，关键在观念，在一级党委和政府的决心，如果当政者怕得罪人、绕着矛盾走，财政局就是用再大的劲也难以推行。话反过来说，不推行，政府资金引发的干部腐败问题、民众负面情绪问题将愈演愈烈，最终得罪的是民众，是大多数人。 “中国现在社会矛盾已经到了迸发的边缘了，要不要改，大家都知道。已经到了这种你必须改的十字路口了！但你指望着省级或财政部去推广焦作符合中国方向的探索是不可能的，财政改革的文件是不可能由财政部去签发的。那怎么办？必须自上而下去推。”褚晓飞呼吁道。
四、财改进步的命运选择目前而言，不是焦作财政改革经验能不能推开的问题，而是焦作财政改革还能不能坚持下去的问题。褚晓飞有些悲观地表示，她最担心“人走政息”，甚至改革会退了回去。因为现在正是中央和地方换届的关键时期。笔者在焦作实地调研时，有一种说法不断涌现：焦作财政改革把钱管得太死了，所以影响了各个部门往上跑项目和跑资金，进而影响到焦作的经济发展，所以焦作的经济总量和增速由以前的全省最好时的第三位，变为了现在的第七位。言外之意，要把焦作发展的问题由焦作财政改革者个人承担。一直理性的褚晓飞有些激动地说，自己刚到焦作财政局挂职时，也有这样的疑问，但后来发现，焦作财政改革对各个部门往上跑项目和跑资金影响最大，要数1999年的会计委派改革，但之后几年，焦作的经济发展却达到了最好时的全省第三名。所以现在有人再这样说，有其他显而易见的目的。焦作发改委副主任付希强则解释称，焦作经济近几年增速相对放缓，恰恰说明焦作提前主动地真正转变经济发展方式，再过几年，焦作经济将出现爆发式的增长！但换届的关键期，因改革而私利受损的“辅政者”们，却可以以影响发展为由，将财政改革实践主操者拿下！褚晓飞称，她不是仅仅为具体哪位改革者担忧，而是担心能为中国进步探路的焦作财政改革的夭折！当地多位受访的官员和学者均呼吁道，财政部和中央应该将焦作设为“全国财政改革试验基地”，或者财政部“财政改革联系基地”，这样，即可以避免焦作财政改革可能夭折的命运，又可以让焦作为全国财政系统继续试验，以便未来开启财政改革。焦作市物资局局长陈成顺表示，焦作财政改革，等于是为全国财政系统开路，等于是为全国开路，开路比开出路以后再走路难多了，焦作和焦作财政改革操作者必然要承担开路的成本和代价。但这代价，不仅属于焦作，也属于财政系统和全国。所以，上面应该考虑到这个问题，不能让改革的客观成本地区化和个人化。“下边干事创新，下边的人不应该考虑太多，下边的人首先要讲奉献，但上面对下边不能只讲奉献，要给创新干事的地区予以补贴激励，要讲多劳多得，按奉献奖励，这样奉献的人就会越来越多”。而最好的奖励就是将焦作设为“财政改革试验基地”。褚晓飞则呼吁道，为了让焦作财政改革能为全国财政系统继续试验下去，财政部应该在政策上对焦作给以必要的倾斜，比如，可以将焦作作为“财政部财政改革联系点”，能不能派几位领导和专家定期常驻焦作，把部里要搞的工作，先拿到焦作试点，同时指导总结焦作的经验，然后集中宣传交流。她特意举例道，“我们不能让全国各地的财政官员天天都找焦作来学习，焦作预算编制局的局长一个星期就曾陪来交流的同行上了6趟云台山，改革者被弄得疲惫不堪”。范景致说，焦作财政改革只是一个“样本”，在某些方面还有待于完善。我们期待着一个高层次的、权威的部门牵头对其指导、完善。目前中国正处于“二次改革”阶段，“一次改革”重在“破”， “二次改革”则重在“建”，“二次改革”是系统性、全局性改革，所面对的环境更为开放和复杂。“一次改革”主要走的是“自下而上”的改革路径，“二次改革”应破除路径依赖，依“自上而下”与“自下而上”相结合的路径进行，以“自上而下”为主，从顶层设计开始。所以，我们期求从顶层设计开始，“样本”也可以实现常态化发展。焦作财政局局长申相臣说，焦作财政改革是自发的，立足于解决焦作的实际问题，不是说一开始就是要给中国做样本的。但当改革进行到一定程度的时候，就需要制度保障和政策支撑。所以“最大的期望是恳请上级领导能够将焦作作为试验田”，让焦作财政改革能正确地继续开展，也能为全国财政改革与进步提供实践探索。
最后，如果整体评断调研报告的内容，我们发现，财政改革和财政改革所蕴含的“抽象价值”，可以制度性破解腐败与民众负面情绪等中国深层次矛盾，并低调务实地切入中国特色的“进步时代”，但先行个案的基层实践，一时又难以转化为顶层设计和国家行为，而将类似焦作的先行样本变为政策层面的“试验联系田”，则为实现中国的“进步时代”提供了可能。